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Chile, entre el Neoliberalismo y el Crecimiento con Equidad
RICARDO FFRENCH-DAVIS
En este artículo hacemos un breve recuento de los rasgos más sobresalientes de la economía chilena en el régimen de Pinochet (1973-90) y en los dos gobiernos democráticos de los Presidentes Aylwin (1990-94) y Frei Ruiz-Tagle (1994-2000).
LA ESTRATEGIA NEOLIBERAL, 1973-90
Las preocupaciones iniciales del gobierno dictatorial de Pinochet se encaminaron a controlar los desequilibrios macroeconómicos y en particular la hiperinflación heredada (600% en 1973); luego, la argumentación se trasladó al terreno de las ineficiencias del sistema económico imperante, de acuerdo al discurso neoliberal que en los años siguientes se popularizó internacionalmente. A medida que un grupo ultra-neoliberal ampliaba su poder, hasta hegemonizar la conducción de la política pública, se fue extremando la gama y profundidad de los cambios estructurales.
Las principales reformas fueron: eliminación de los controles de precios; apertura indiscriminada de las importaciones; liberalización del mercado financiero, tanto en términos del acceso de nuevas instituciones como de las tasas de interés y de la asignación del crédito, seguida a fines de la década de una amplia liberalización de los flujos internacionales de capitales; reducción del tamaño del sector público y restricciones del accionar de empresas del sector; devolución a sus antiguos propietarios de empresas y tierras expropiadas; privatización de empresas públicas tradicionales; supresión de la mayoría de los derechos sindicales existentes al inicio del régimen; y una reforma tributaria que, junto con eliminar algunas distorsiones (por ejemplo, los efectos en cascada del impuesto a las ventas, al reemplazarlo por el impuesto al valor agregado), redujo fuertemente la participación de los tributos directos y de mayor progresividad.
El papel tradicional del Estado como empresario, promotor de la inversión yla industrialización, debía reducirse en el más breve plazo posible para que estos procesos resultaran exclusivamente de las decisiones tomadas por los agentes privados en mercados liberalizados y abiertos al exterior.
La aplicación de esta estrategia se vio perturbada por dos factores fuertemente gravitantes en la economía chilena durante la mayor parte de la década de los 70: una inflación altísima, que una política de estabilización monetarista tuvo grandes dificultades para controlar; y el primer shock del petróleo, que junto con el fuerte deterioro del precio del cobre en 1975 generó condiciones muy adversas en la balanza de pagos.
En los primeros doce meses que siguieron al golpe militar, la tasa de uso de los recursos se había recuperado. La disciplina laboral impuesta mediante la represión sindical, la puesta al día de precios y tarifas atrasadas, la devaluación cambiaria, un fuerte aumento de la inversión pública y un elevado precio del cobre, removieron cuellos de botella que obstaculizaban el mayor uso del PIB potencial. Un alza del precio del cobre en 1973-74 compensó con creces el aumento del gasto en importaciones de petróleo, con un mejoramiento de los términos del intercambio equivalente
a 5% del PIB en 1974 respecto de 1972.
Estas condiciones permitieron una disminución de la inflación a 370% en 1974. Sin embargo, el precio del cobre descendió fuertemente durante el segundo semestre de 1974, en tanto que el shock petrolero subsistió, con un efecto negativo equivalente a 6,4% del PIB en 1975 respecto de 1972. Este fuerte impacto, unido a la persistencia de la inflación, llevaron al gobierno a iniciar un fuerte ajuste basado en la reducción de la demanda agregada liderada por contracción fiscal y monetaria, y una devaluación cambiaria significativa.
A poco andar, la actividad económica empezó a disminuir, con un brusco descenso de las importaciones y un aumento de las exportaciones no tradicionales. Una vez más quedó en evidencia la intensa y rápida respuesta del saldo comercial a grandes shocks de la demanda agregada. Lo novedoso para Chile fue la fuerza del aumento del volumen de exportaciones (cuadro 1). Ello fue resultado de cuatro efectos: una devaluación real muy intensa, capacidad instalada exportadora generada en años
precedentes, remoción de cuellos de botella en el sector y una gran reducción de la demanda interna (véase Ffrench-Davis, 1979). La inflación, en cambio, no respondió con igual presteza. La indexación existente y expectativas inerciales implicaron que la restricción de la demanda agregada impactó principalmente sobre el nivel de actividad. Por tres años, la tasa de inflación se mantuvo cerca del 300%, reduciéndose sólo después de mediados de 1976 cuando, además del control monetario, el gobierno recurrió a otros mecanismos de estabilización (Foxley, 1982; Ramos, 1978). Uno de los mecanismos fue muy peculiar, pues consistió en una desindexación implícita vía la manipulación del Índice de Precios al Consumidor, el que se subestimó mes tras mes entre 1976 y 1978 (ver Cortázar y Marshall, 1980); otro mecanismo consistió en revaluaciones cambiarias publicitadas profusamente (ver
Ffrench-Davis, 2001, cap. 4).
La caída brusca del PIB en 1975 primero, de 17%, y luego la gradualidad de la recuperación, implicaron una elevada subutilización promedio del PIB potencial entre 1975 y 1979 (véase el gráfico 1). El predominio de políticas contractivas de la demanda agregada por sobre políticas reasignadoras del gasto y de la producción, explica la significativa subutilización de la capacidad productiva. Su contrapartida fue un elevado desempleo, salarios deprimidos, numerosas quiebras, y el desaliento de la formación de capital. Sin embargo, al ser muy profunda la recesión inicial, Chile estuvo en condiciones de sostener una recuperación por varios años, con tasas significativas de aumento del PIB efectivo, a pesar de que el PIB potencial se elevaba lentamente. Con la recuperación notoria se generó una imagen
de éxito económico y financiero, con la cual se enfrentó el plebiscito de 1980 que institucionalizó el régimen autoritario. Algo similar ocurrió en los años ochenta, con el ciclo que se inició con la crisis de 1982-83, para ser seguida de una recuperación y terminar el período en plena expansión económica, copando recién en 1989 la capacidad productiva potencial.
En 1979 se pasó a una nueva etapa de automatismo, cuando el gobierno adoptó plenamente el enfoque monetario de la balanza de pagos. Había logrado un superávit fiscal y un régimen de libre importación, con un arancel uniforme de 10%. En ese marco congeló el tipo de cambio nominal. Con ello se esperaba anclar a la economía nacional al ritmo de inflación internacional, que aunque entonces era de dos dígitos, representaba sólo un tercio de la tasa interna de 36% anual. Esta política fue apoyada por un intenso endeudamiento externo, que cubrió con exceso, hasta 1981, una brecha externa en expansión.
Se logró éxito en cuanto a frenar la inflación, pues a inicios de 1982 estaba situada al nivel internacional. Pero, una vez más en la historia económica de Chile, se desestimó la gravedad de otros desequilibrios macroeconómicos gestados durante la estabilización del nivel de precios, descuidándose el equilibrio externo y la inversión en capital físico y humano. Desde 1979, el tipo de cambio real perdió un tercio de su poder adquisitivo, la deuda externa se duplicó, el auge exportador retrocedió
en 1981-82 y el déficit en cuenta corriente se empinó a 21% del PIB de 1981.
Detrás de estos desequilibrios estuvo un grave error de diagnóstico. El gobierno presumió que, dado que tenía un superávit fiscal y el endeudamiento externo se realizaba entre agentes privados, no era posible una crisis cambiaria. Por segunda vez, en una década, la economía chilena se vio afectada por una crisis recesiva de magnitud considerable, la mayor de toda América Latina: en 1982-83 el PIB cayó 14% (véase el cuadro 2).
Con la crisis, los sectores productivos, incluida la agricultura, la industria y la construcción enfrentaron quiebras masivas. Se generalizó el descontento político y las manifestaciones de oposición a una dictadura que había sido férrea, proliferaron, incluso entre quienes habían apoyado las reformas.
El poder del gobierno se debilitó, ante lo cual se vio obligado a rectificar su estrategia en varios sentidos. El clima de descontento y de protesta hizo posible la reconstitución de algunos movimientos sociales que habían estado muy desarticulados, especialmente el sindicalismo y los partidos políticos de centro e izquierda. En el ámbito económico, se hicieron varios ajustes que, entre otros, incluyeron sucesivas devaluaciones, la reintroducción de cierta protección arancelaria, regulación más estricta del sistema financiero, estatizaciones de la deuda privada, renegociación de los vencimientos de los créditos externos con los acreedores bancarios, y ayudas financieras masivas al sector privado.
El gobierno cedió ante presiones empresariales para que adoptase una estrategia más pragmática, que estuvo sesgada en favor de medidas notoriamente favorables a sectores de altos ingresos, incluidos subsidios voluminosos; en cambio, se mantuvo una posición dura frente a las organizaciones laborales y populares. Su consecuencia fue un deterioro adicional en la distribución del ingreso (véase Ffrench-Davis, 2001, cap. 9).
A partir de 1986 se inició una recuperación fuerte y sostenida de la actividad y del producto interno. En 1986-87, la recuperación se efectuó en un marco macroeconómico sostenible. En el bienio siguiente, la situación se modificó, acelerándose la expansión de la demanda y de la actividad económica, lo que culminó con un sobrecalentamiento de la economía en 1989, cuando se alcanzó una tasa de aumento del PIB de 10%. La desviación respecto a una expansión prevista del orden de 5% anual en 1988-89 estuvo asociada a un aumento de la demanda agregada, resultante de expansión monetaria, reducción de la tributación, rebaja arancelaria y cierto atraso del tipo de cambio que abarataron las importaciones. Este proceso se apoyó en un notable mejoramiento de los términos del intercambio (precio del cobre) observado en 1988-89 y en la capacidad instalada disponible entonces.
La década de los ochenta llegó a su fin con una economía con una alta tasa de utilización de su capacidad productiva. Sin embargo, exhibía algunos desequilibrios sustanciales. Durante el bienio 1988-89, una serie de variables macroeconómicas mostraban tendencias inconsistentes a mediano plazo. La demanda agregada había crecido en el bienio velozmente, un 22%; el PIB había aumentado 18%. El volumen de las exportaciones aumentó vigorosamente en el bienio, pero las importaciones
se expandieron aún más rápido. La brecha entre gasto y producción fue cubierta por el mejoramiento de los términos del intercambio, que alcanzó a 5% del PIB en 1989 respecto de 1987. La producción, a su vez, pudo crecer tan fuertemente gracias a la existencia de capacidad ociosa. La capacidad productiva se expandió menos de 8% en el bienio, copándose entonces la capacidad instalada y registrándose
un recalentamiento de la economía. Ello se expresó en una significativa aceleración de la inflación y en un deterioro del sector externo. La inflación annual llegó a 23%, a comienzos de 1990, con lo que duplicó la tasa de 1988.
Las reformas aplicadas tuvieron importantes efectos sobre la estructura productiva. La liberalización comercial aplicada simultáneamente con la política de estabilización monetarista indujo una depresión que se manifestó en una caída de 26% de la producción industrial en 1975. A pesar de numerosas quiebras, el sector logró recuperarse sobre la base de un aumento en la productividad de las empresas que sobrevivieron y la expansión dinámica de las exportaciones. En promedio, entre
1969-70 y 1978, mientras la producción industrial creció sólo 0,2% al año, las exportaciones del sector lo hicieron en 15% (Vergara, 1980), con una gran heterogeneidad en el sector. Junto con ramas que exhibieron un notable dinamismo productivo y exportador, muchos no lograron sobrevivir.
La fuerte tasa de mortalidad empresarial no puede atribuirse necesariamente a ineficiencias amparadas en la estrategia de desarrollo anterior. De hecho, después de 1973, la larga recesión, tasas de interés reales con una media de 38% anual y la liberalización acelerada de las importaciones con revaluaciones cambiarias fueron determinantes de esa mortalidad empresarial. La industria perdió participación en el PIB de manera notable. En cambio, las exportaciones fueron escalando posiciones,
en particular las no tradicionales. Entre 1974 y 1980, las exportaciones no tradicionales, que comprenden las del sector industrial, elevaron su participación en el total de exportaciones desde 10% a 24%. En los años ochenta, esta participación siguió elevándose hasta llegar a 30% en 1989. Ello fue el resultado de que, entre 1974 y 1989, las exportaciones no tradicionales registraron un crecimiento promedio anual de 13%, cifra sin duda muy significativa.
En la fisonomía renovada del sector empresarial destaca en particular el surgimiento de nuevos grupos, más innovadores y competitivos. Es cierto que se dieron muchas de las condiciones clásicas para tal desarrollo, como la “corrección” de algunos precios (en especial, la depreciación cambiaria en los años ochenta, y la reducción de costos de insumos importables), la baja sustancial de salarios reales,
la desregulación de los mercados, las garantías para la propiedad privada, la eliminación de la mayoría de los derechos sindicales, etc.
Debe tomarse nota, no obstante, que la “corrección de precios” fue muy contradictoria hasta 1982. En la ortodoxia neoliberal no se contemplaba que la liberalización del mercado de capitales llevara las tasas de interés reales a un promedio de 38% anual, o que la liberalización del comercio exterior fuera acompañada de una apreciación cambiaria sostenida, como ocurrió entre 1979 y 1982. Y tampoco se contemplaba que se estimulara el crecimiento del sector privado con una violenta
restricción de la demanda agregada como la que se dio en 1975-76 y en 1982. Todo esto puede contribuir a explicar por qué la modernización estuvo asociada a un crecimiento económico bajo, de sólo 2,9% entre 1974 y 1989, y que la tasa de inversión promedio fuese notoriamente inferior a la de los años sesenta.
Al término del gobierno militar, como muchas otras veces en la historia de Chile, la política económica se dejó llevar por el impulso de mejoras transitorias del precio del cobre. Durante su último bienio, gozó de un notable nivel. Nadie serio puede negar que la historia de 1988-89 habría sido muy diferente con un mercado del cobre “normal” en esos años. Era evidente que luego los precios externos tenderían a deteriorarse, lo que empezó a observarse hacia mediados de 1989. Por lo tanto, el régimen de Pinochet, al final entregaba una economía con un gran impulso exportador y una fracción del sector productor modernizada; sin embargo, la modernización aún no alcanzaba a la mayoría de las empresas y la economía requería de urgentes ajustes, pues presentaba notorios desequilibrios macroeconómicos.
En lo distributivo predominaba una situación de desigualdades sociales mucho más intensa que la que había dos décadas atrás. En el plano político los movimientos sociales y partidos democráticos pudieron conquistar el retorno a la democracia, aun dentro de las reglas del juego que había impuesto unilateralmente la dictadura. Luego del triunfo de la oposición en un plebiscito en octubre de 1988 y en
una elección presidencial en diciembre de 1989, un presidente democrático, Patricio Aylwin, asumió el poder en marzo de 1990.
| Translation - German
Chile - zwischen Neoliberalismus und Wachstum mit Gerechtigkeit
RICARDO FFRENCH-DAVIS
In diesem Artikel erfolgt eine kurze Zusammenfassung der auffälligsten Merkmale, die die chilenische Wirtschaft während des Militärregimes unter Augusto Pinochet (1973 – 90) und der demokratischen Regierungen Patricio Aylwins (1990 – 94) und Eduardo Frei Ruiz-Tagles (1994-2000) prägten.
DIE NEOLIBERALE STRATEGIE, 1973-90
Zu Beginn der Militärdiktatur Augusto Pinochets lag der Fokus auf der Bereinigung der makroökonomischen Ungleichgewichte, insbesondere der in der Regierungszeit des sozialistischen Präsidenten Allende entstandenen Hyperinflation, die sich im Jahre 1973 auf 600 % belief. Später verlagerte sich das Hauptaugenmerk auf die Beseitigung der Ineffizienzen des bestehenden Wirtschaftssystems gemäß der neoliberalen Theorie, die in den folgenden Jahren auch international zunehmende Popularität erlangen sollte. Die Chicago Boys, eine Gruppe ultra-neoliberaler Wirtschaftswissenschaftler, konnten ihren Einfluss stetig ausweiten, bis sie schließlich zentrale Politikbereiche maßgeblich bestimmten. Im Laufe dieser Entwicklung nahmen sowohl Ausmaß als auch Bandbreite der strukturellen Veränderungen drastisch zu.
Zu den wichtigsten, unter dem Militärregime durchgeführten Reformen zählen:
Abschaffung der Preiskontrollen , generelle Öffnung Chiles für Importe, Liberalisierung des Finanzmarkts (Zulassung neu gegründeter privater Bankinstitute, sowie Freigabe der Zinssätze und der Wegfall von Kreditverwendungskontrollen , gefolgt von einer Öffnung des Landes für ausländisches Kapital gegen Ende der 70er Jahre), Reduzierung des öffentlichen Sektors , sowie Handlungsbeschränkungen für Staatsunternehmen, Rückgabe enteigneter Unternehmen und Ländereien an ihre vormaligen Besitzer, Privatisierung traditionell staatlicher Unternehmen , Abschaffung eines Großteils der gewerkschaftlichen Rechte und eine Steuerreform, die neben der Beseitigung fiskalischer Verzerrungen die Steuerlast durch direkte oder stark progressive Steuern drastisch verringerte. Als Beispiel für die vorhandenen Verzerrungen im Steuersektor sind die Kaskadeneffekte der Verkaufssteuer zu nennen, die bei ihrer Ablösung durch ein Mehrwertsteuersystem wegfielen.
Die bisher starke Rolle des Staates als Unternehmer und Förderer von Investitionen und der Industrialisierung sollte innerhalb möglichst kurzer Zeit zurückgefahren werden, um diese Aufgaben ausschließlich Vertretern der Privatwirtschaft in den nun liberalisierten und zum Ausland hin geöffneten Märkten zu überlassen.
Die Durchführung dieser Strategie wurde jedoch durch zwei Faktoren gestört, die die wirtschaftliche Situation Chiles in den 70er Jahren entscheidend prägten: Einerseits eine extrem hohe Inflationsrate, die die monetaristische Stabilitätspolitik auf eine harte Probe stellte, und andererseits die Auswirkungen des ersten Ölpreisschocks , der sich zusammen mit dem starken Abfall des Kupferpreises im Jahre 1975 in hohem Maße negativ auf die Zahlungsbilanz auswirkte.
Innerhalb des ersten Jahres nach Errichtung der Militärdiktatur konnte die Ressourcenauslastung entschieden verbessert werden. Weiterhin gelang die Beseitigung von Engpässen, die eine höhere Auslastung des Produktionspotentials behindert hatten. Möglich machten dies die Wiederherstellung der Arbeitsdisziplin durch repressive Maßnahmen gegenüber den Gewerkschaften, die überfällige Anpassung von Preisen und Tarifen, eine Währungsabwertung und der starke Anstieg staatlicher Investitionen. Ein Anstieg des Kupferpreises in den Jahren 1973/1974 konnte die Zunahme bei den Rohölimporten mehr als kompensieren. Die daraus resultierende Verbesserung der Terms of Trade ließ das BIP zwischen 1972 und 1974 um 5 % wachsen.
Unter diesen Bedingungen konnte 1974 zunächst eine Absenkung der Inflationsrate auf 370 % erreicht werden. Im zweiten Halbjahr 1974 führte jedoch der starke Preisverfall auf dem Kupfermarkt, in Kombination mit der fortbestehenden Ölkrise, zu einem BIP-Rückgang von 6,4 % gegenüber 1972. Diese starke Belastung der Wirtschaft, die durch die anhaltende Inflation weiter verschärft wurde, veranlasste die Regierung zu weitreichenden Anpassungsmaßnahmen, die auf einer Reduktion der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage basierten. Eingeleitet werden sollte diese durch eine kontraktive Geld- und Fiskalpolitik XXXVII, sowie durch eine signifikante Währungsabwertung.
Innerhalb kurzer Zeit stellte sich eine Verminderung der wirtschaftlichen Aktivität ein, in deren Zuge es zu einem abrupten Importrückgang kam, der nicht traditionelle Exportsektor hingegen Steigerungsraten verzeichnete. Wieder einmal zeigte sich, dass starke Nachfrageschocks sich innerhalb kurzer Zeit und mit großer Vehemenz auf die Handelsbilanz auswirken. Neu für Chile war allerdings die Stärke des Exportanstiegs (s. Tabelle 1), die sich auf vier Faktoren zurückführen lässt: eine sehr starke reale Währungsabwertung, die in den vorherigen Jahren geschaffenen Produktionskapazitäten im Exportsektor, die Beseitigung von Engpässen im Exportsektor und schließlich eine starke Reduktion der Binnennachfrage (vgl. Ffrench-Davis, 1979). Anders dagegen verhielt es sich mit der Auswirkung dieser Faktoren auf die Inflationsrate, die sich erst später beobachten ließ. Bedingt durch die Indexierung und die mit ihr verbundenen Erwartungen wirkte sich die Reduktion der Gesamtnachfrage in erster Linie auf das Aktivitätsniveau aus. Drei Jahren lang stagnierte die Inflationsrate bei rund 300 % und erst im zweiten Halbjahr 1976, als die Regierung neben der Geldmengenkontrolle zu weiteren Stabilitätsmaßnahmen griff, konnte sie weiter verringert werden (Foxley, 1982; Ramos, 1978). Unter diesen Maßnahmen hervorzuheben ist hier die faktische Desindexierung via Manipulation des Verbraucherpreisindexes, der den effektiven Preisanstieg zwischen 1976 und 1978 kontinuierlich unterbewertete (vgl. Cortázar und Marshall, 1980). Ein weiterer zentraler Bestandteil der Strategie waren die von einer ausgedehnten Marketingkampagne begleiteten Peso-Aufwertungen (vgl. Ffrench-Davis, 2001, cap. 4).
Bedingt durch den zunächst abrupten Rückgang des BIP um 17 % im Jahre 1975 und durch den allmählichen Verlauf der darauffolgenden Erholungkam es zwischen 1975 und 1979 zu einer erheblichen BIP-Lücke LXIII (s. Grafik 1). Die Erklärung für die signifikante Unterauslastung des Produktionspotentials liegt in der Ausrichtung der damaligen Wirtschaftspolitik, die auf eine Nachfragereduktion setzte, anstatt auf eine Umstrukturierung der Kosten und der Produktion. Die Konsequenzen waren eine hohe Arbeitslosigkeit, ein niedriges Lohnniveau, zahlreiche Unternehmenskonkurse und eine allgemeine Schwäche in der Kapitalbildung. Bedingt durch das drastische Ausmaß der Rezession, konnte Chile allerdings im Laufe mehrerer Jahre eine konstante wirtschaftliche Erholung mit beeindruckenden Wachstumsraten des BIP verzeichnen, im Gegensatz zum deutlich langsameren Wachstum des potentiellen BIP. Die offensichtliche Erholung schuf den Eindruck einer wirtschaftlichen und finanzpolitischen Erfolgsgeschichte, günstige Rahmenbedingungen also für das Plebiszit von 1980, in dem über die Einführung einer neuen autoritären Verfassung abgestimmt wurde, die die Basis für die institutionelle Verankerung des Militärregimes stellte. Eine ähnliche Situation ergab sich in den 80er Jahren, als es in Folge der Krise, die in den Jahren 1982 und 1983 das Land erschütterte , zu einer wirtschaftlichen Erholung kam, die schließlich in eine Phase uneingeschränkter wirtschaftlicher Expansion mündete. Eine Auslastung des Produktionspotentials wurde jedoch erst 1989 erreicht.
1979 änderte die Regierung ihre wirtschaftliche Strategie: Mit der Anwendung der monetären Zahlungsbilanztheorie kam es zu einer erneuten Phase des Automatismus. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte das Militärregime mit seiner Wirtschaftspolitik ein Steuerplus und ein System freier Importwirtschaft mit einem Einheitszoll von 10 % erreicht. Innerhalb dieser Rahmenbedingungen beschloss die Regierung das Einfrieren des nominalen Wechselkurses, eine Maßnahme, die die chilenische Volkswirtschaft an die internationale Inflationsentwicklung binden sollte. Denn obgleich sich diese mit einer zweistelligen Inflationsrate selbst auf relativ hohem Niveau befand, betrug sie nur ein Drittel der Binneninflation von 36 % jährlich. Unterstützt wurde diese Politik durch eine massive Aufnahme von Auslandskrediten, wodurch bis 1981 die sich ausweitende externe Finanzierungslücke mit Überschüssen geschlossen werden konnte.
Tatsächlich gelang bald ein Abbremsen der Inflation, die sich 1982 auf internationalem Niveau einpendelte. Allerdings wurde, wie nicht zum ersten Mal in der Wirtschaftsgeschichte Chiles, die Tragweite anderer makroökonomischer Ungleichgewichte unterschätzt, die während der Stabilisierung des Preisniveaus entstanden waren. Vernachlässigt wurden sowohl das außenwirtschaftliche Gleichgewicht, als auch Investitionen in Human- und Sachkapital. In den Jahren nach 1979 verlor der chilenische Peso ein Drittel seiner effektiven Kaufkraft, während sich die Auslandsverschuldung verdoppelte, der Aufschwung im Exportsektor in den Jahren 1981 und 1982 zurückging und das Defizit in der Leistungsbilanz steil anstieg und 1981 einen Anteil von 21 % am BIP erreichte.
Diese Ungleichgewichte waren Resultat eines schweren Fehlers in der Diagnostik: Den Regierungsüberlegungen zufolge war eine Wechselkurskrise praktisch ausgeschlossen aufgrund des Steuerplus und da die Auslandsverschuldung sich über den Privatsektor vollzog. Zum zweiten Mal innerhalb eines Jahrzehnts sah sich die chilenische Wirtschaft durch eine Rezession beträchtlichen Ausmaßes gebeutelt, die schwerwiegendste in ganz Lateinamerika: Im Zeitraum 1982/1983 fiel das BIP um 14 % (s. Tabelle 2).
In dieser Phase der Schwäche sah sich die Regierung gezwungen, ihre wirtschaftliche Strategie in mehreren Punkten zu korrigieren. Durch das Protestklima und die allgemeine Unzufriedenheit konnten sich einige der sozialen Bewegungen, die unter Einwirkung der repressiven Haltung der Diktatur in ihrer Organisation stark geschwächt worden waren, neu formieren, insbesondere die Gewerkschaftsbewegung und die Parteien der politischen Mitte und Linken. Auf wirtschaftlichem Gebiet wurden etliche Anpassungsmaßnahmen durchgeführt, u.a. eine Reihe aufeinander folgender Wechselkursabwertungen , die Wiedereinführung eines beschränkten Zollschutzes, eine strengere Regulierung des Finanzsystems, die Übernahme privater Schulden durch den Staat, die Neuverhandlung der Fälligkeit von Auslandskrediten mit den Gläubigerbanken und massive Finanzspritzen für den Privatsektor.
Die Regierung beugte sich dem Druck von Unternehmerseite, einen pragmatischeren Wirtschaftskurs einzuschlagen, der in der Tendenz die höheren Einkommensschichten offenkundig begünstigte, etwa durch umfangreiche Transferzahlungen. Die Haltung gegenüber Arbeiter- und Volksbewegungen hingegen blieb hart. Dies hatte eine weitere Verschlechterung der Einkommensverteilung zur Folge (s. Ffrench-Davis, 2001, Kap. 9).
Ab 1986 setzte eine starke und anhaltende Erholung der Wirtschaft und des BIP ein. Bis 1988 vollzog sich diese innerhalb makroökonomisch nachhaltiger Rahmenbedingungen . In den folgenden zwei Jahren jedoch änderte sich die Situation durch eine Beschleunigung der Nachfrage- und der wirtschaftlichen Expansion, eine Entwicklung die auf ihrem Höhepunkt 1989 zu einer konjunkturellen Überhitzung führte, als das BIP-Wachstum 10 % erreichte. Diese deutliche Abweichung von einer prognostizierten Wachstumsrate in Höhe von 5 % jährlich für die Jahre 1988 und 1989 wurde einem Anstieg der Gesamtnachfrage zugeschrieben, die sich auf eine erhebliche Importverbilligung zurückführen ließ. Als Ursachen sind hier die vorangegangene Geldmengenausdehnung, die Senkung der Besteuerung, die Zollminderung und eine Verzögerung bei der Wechselkursanpassung zu nennen. Unterstützt wurde die Entwicklung zusätzlich durch die beträchtliche Verbesserung der Terms of Trade (Anstieg des Weltkupferpreises) in den Jahren 1988 und 1989 und die zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Produktionskapazitäten.
Gegen Ende der 80er Jahre zeichnete sich die chilenische Wirtschaft durch einen hohen Auslastungsgrad des Produktionspotentials aus, litt jedoch auf der anderen Seite unter wesentlichen Ungleichgewichten. Im Zweijahreszeitraum 1988/1989 zeigte mittelfristig eine Reihe makroökonomischer Variablen Tendenz zur Unbeständigkeit. Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage stieg in diesem Zeitraum rasch um 22 %, das BIP wuchs um 18 % an. Das Exportvolumen legte kräftig zu, noch schneller allerdings kam es zu einer Expansion im Importsektor. Die so entstandene Lücke in der Handelsbilanz konnte allerdings durch eine Verbesserung der Terms of Trade, die das BIP zwischen 1987 und 1989 um knapp 5 % wachsen ließ, geschlossen werden. Gleichzeitig kam es aufgrund der Leerkapazitäten zu einem starken Produktionsanstieg. Das Produktionspotential hingegen verzeichnete Wachstumsraten von weniger als 8 % im Zeitraum 1988/1989 bei voll ausgelasteten Produktionskapazitäten und konjunktureller Überhitzung, eine Entwicklung, die sich in einer erheblichen Beschleunigung der Inflationsentwicklung und einem Niedergang des Außenhandelssektors niederschlug. Zu Beginn der 90er Jahre erreichte die jährliche Inflationsrate 23 %, eine Verdoppelung im Vergleich zum Jahre 1988.
Die unter Pinochet durchgeführten Reformen bewirkten wichtige Änderungen in der Produktionsstruktur. Die Kombination aus monetaristischer Stabilitätspolitik und parallel dazu durchgeführter Handelsliberalisierung führte Chile in eine Phase wirtschaftlicher Depression, die sich 1975 in einem abrupten Rückgang der industriellen Produktion um 26 % äußerte. Trotz zahlreicher Konkurse kam es in der Folge zu einer Erholung im Industriesektor, die sich auf den Produktivitätsanstieg jener Unternehmen stützte, die die Krise überstanden hatten, und auf die dynamische Expansion der Exporte. Während die industrielle Produktion in den Jahren 1969/70 und 1978 um nur durchschnittlich 0,2 % pro Jahr wuchs, konnte der Sektor im Exportbereich Wachstumsraten von 15 % verbuchen (Vergara, 1980). Auffällig war dabei die starke Heterogenität im Industriesektor: Während einige Branchen eine starke Produktions- und Exportdynamik aufwiesen, überstanden andere die Krise nicht.
Die hohe Unternehmenssterblichkeit kann nicht zwangsläufig auf theorieimmanente Ineffizienzen der vorherigen Entwicklungsstrategie zurückgeführt werden. Die wahren Ursachen sind eher in den realen Zinssätzen mit einem Jahresmittel von 38 % und der Beschleunigung der Importliberalisierung mit begleitenden Peso-Aufwertungen in Folge der langen Rezessionsphase von 1973 zu sehen. Der Anteil der industriellen Produktion am BIP sank beträchtlich ab, während der Exportsektor insbesondere auf dem Gebiet der nicht-traditionellen Exporte zunehmend Steigerungsraten verbuchen konnte. Zwischen 1974 und 1980 stieg der Anteil der nicht-traditionellen Exporte, unter die auch die Exporte des industriellen Sektors fallen, am Gesamtexport von 10 % auf 24 %. In den 80er Jahren wuchs ihr Anteil weiter bis auf 30 % im Jahre 1989, ein Ergebnis durchschnittlicher jährlicher Wachstumsraten von 13 % im Zeitraum 1974 – 1980, zweifellos eine beachtliche Steigerung.
Das neue Erscheinungsbild des Unternehmenssektors wurde vornehmlich durch vom Auftauchen neuer Gruppen geprägt, die über mehr Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit verfügten, ein Prozess, der sich sicherlich innerhalb eines Rahmens vollzog, den man in vielen Punkten als klassisch für diese Entwicklung bezeichnen kann. Beispiele für unterstützende Faktoren sind die Preiskorrekturen (hervorzuheben sind hier sowohl der Wertverlust des Peso in den 80er Jahren als auch die Kostenreduzierung bei den importierten Vorleistungen), die wesentliche Senkung der Reallöhne, die Deregulierung der Märkte, Garantien für Privateigentum, Abschaffung eines Großteils der gewerkschaftlichen Rechte etc.
Es muss zweifellos beachtet werden, dass die Preiskorrekturen bis 1982 sehr widersprüchlich waren. In der orthodoxen neoliberalen Lehre war nicht berücksichtigt worden, dass die Liberalisierung des Kapitalmarkts die realen Zinssätze im Jahresmittel auf 38 % ansteigen lassen würde oder dass die Liberalisierung des Außenhandels von einer anhaltenden Peso-Aufwertung begleitet sein würde, wie es zwischen 1974 und 1989 der Fall war. Ebenfalls unberücksichtigt blieb, dass eine drastische Begrenzung der Gesamtnachfrage, wie sie in den Jahren 1975/1976 und 1982 erfolgte, das Wachstum des Privatsektors stimulieren würde. All dies trägt zur Erklärung bei, weshalb in Chile die Modernisierung mit einem schwachen Wirtschaftswachstum einherging, das zwischen 1974 und 1989 nur 2,9 % betrug, und dass die durchschnittliche Investitionsrate erheblich niedriger war als noch zu Beginn der 70er Jahre.
Gegen Ende der Militärdiktatur ruhte sich die Wirtschaftspolitik, wie schon so oft in der Geschichte Chiles, auf dem Aufschwung aus, den eine vorübergehende Steigerung des Kupferpreises verursacht hatte. In den letzten beiden Jahren der Regierung Pinochet befand er sich konstant auf hohem Niveau. Niemand kann ernsthaft bestreiten, dass die Jahre 1988/1989 ohne die hohe Kupfernachfrage für Chile ganz anders verlaufen wären. Es war abzusehen, dass es schon bald zu einem Abwärtstrend auf dem internationalen Kupfermarkt kommen würde, und tatsächlich setzte diese Entwicklung gegen Mitte des Jahres 1989 ein. Die Wirtschaft, die Pinochet an die Nachfolgeregierung übergab, zeichnete sich also durch einen starken Aufschwung im Exportbereich und durch einen teilweise modernisierten Produktionssektor aus. Allerdings hatte die Modernisierung die Mehrzahl der Unternehmen noch nicht erreicht und die chilenische Wirtschaft bedurfte dringender Anpassungsmaßnahmen, da immer noch offensichtliche makroökonomische Ungleichgewichte bestanden.
Im Bereich der Verteilungsgerechtigkeit ergab sich eine sehr viel gravierendere soziale Schieflage als noch zwei Jahrzehnte zuvor. Auf politischer Ebene gelang es den sozialen Bewegungen und den demokratischen Parteien, die Rückkehr zur Demokratie einzuleiten, ein Prozess, der sich allerdings immer noch innerhalb der Spielregeln vollzog, die das autoritäre Regime einseitig durchgesetzt hatte . Nach dem Triumph der Opposition über Pinochet im Plebiszit vom Oktober 1988 und in der Präsidentschaftswahl 1989 übernahm im März 1990 der demokratische Präsident Patricio Aylwin die Regierungsverantwortung.
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