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Spanish to English: Towards the Development of Comparative Analyses of Police Studies:
Source text - Spanish Hacia el desarrollo de análisis comparado de estudios policiales:
EEUU y América Latina
Lucía Dammert
FLACSO Chile
La policía es una de las instituciones medulares de las sociedades actuales. El incremento de la criminalidad, del uso de la violencia y de la percepción de inseguridad se han convertido en características centrales de la vida cotidiana de los habitantes de la mayoría de ciudades del mundo. Es así como la policía se convierte en términos conceptuales en la institución que tiene el monopolio del uso de la fuerza, así como aquella que evidencia los desafíos y debilidades del Estado para responder a las necesidades de la población. De esta manera, el accionar policial se presenta como un indicador de la calidad del proceso democrático así como del proceso modernizador del Estado.
Los estudios sobre la policía pueden ser de diversa índole debido a la multiplicidad de elementos, estrategias, iniciativas y problemáticas vinculadas con su accionar. En los últimos años la complejización del fenómeno delictual vinculado principalmente con una mayor organización en redes criminales y directa internacionalización; han puesto de manifiesto la necesidad de procesos de reforma y modernización. Uno de los vacíos principales en la literatura es el desarrollo de una perspectiva comparada entre los estudios policiales realizados en América Latina y los Estados Unidos. De hecho, la producción es muy especializada y sólo en limitadas ocasiones se encuentran análisis transversales de ambos contextos.
El presente artículo busca iniciar un camino hacia el desarrollo de análisis comparados que permitan identificar las diferencias y similitudes especialmente alrededor de cuatro temáticas: La división de labores entre militares y policías, el abuso de la fuerza, accountability y transparencia, así como finalmente la estrategia de policía comunitaria. En cada uno de los casos se presenta un análisis de los vértices centrales de estudio en cada uno de los contextos estudiados con especial énfasis en la diferenciación subregional y nacional en el caso de América Latina. Es así como la primera parte del documento presenta una breve descripción comparada de las instituciones policiales latinoamericanas así como del sistema policial norteamericano. Las conclusiones tienen por objetivo presentar interrogantes aún pendientes, esbozar algunos resultados del análisis comparado así como enfatizar en la necesidad de estudios que permitan reconocer las semejanzas y diferencias en el estudio policial que reviertan en mayores niveles de eficiencia policial desarrolladas en el marco del Estado de Derecho.
1. El “sistema” policial en América Latina
Las instituciones policiales en América Latina son de múltiples tipos y formas de organización. Sin duda, el tipo de gobierno es el elemento central que organiza las formas de desarrollo de las instituciones policiales en la región. Los países de corte federal (Argentina, Brasil, México y Venezuela) cuentan con niveles de gobierno nacional, estadual (provincial) y local que incluyen la presencia de policías destinadas a propósitos específicos (FLACSO 2007). Así por ejemplo, en México se encuentran más de 1600 instituciones policiales en los tres niveles de gobierno con funciones específicas en el nivel nacional (delitos federales) ya sea vinculada con la investigación (Agencia Federal de Investigación) o la prevención (Policía Federal Preventiva). Esta misma estructura se replica a nivel de los Estados con la presencia de total autonomía para la definición de las políticas y estrategias que consideren más pertinentes. Finalmente, a nivel local las policías se dedican a tareas preventivas más acotadas y la regulación de los problemas de convivencia ciudadana (García Luna, 2006). En los países unitarios, por otro lado, se encuentran máximo dos instituciones policiales (una de carácter investigativa y otra preventiva) cuyas definiciones de acción se definen centralmente desde los Ministerios del Interior o Gobierno. En la región la mayoría de países pertenecen a esta última tradición cuyas repercusiones sobre la forma centralizada como se coordinan y definen las políticas en general, y las de seguridad pública en específico, son de relevancia significativa.
La presencia de instituciones civiles y otras de carácter militar es otra característica de las instituciones policiales en la región. En general aquellas dedicadas a la investigación tienen tipos de formación, sistemas de organización y códigos de trabajo civiles. Pero no son las únicas, de hecho múltiples instituciones dedicadas a la prevención comparten esta característica (entre las que se puede destacar todas las policías nacionales en Centro América). La Policía Nacional de Colombia y Carabineros de Chile son ejemplos de las instituciones de estructura militar, con la particularidad que ambas forman parte de la Defensa Nacional y por ende su dependencia política no descansa en temas de seguridad pública sino más bien de seguridad nacional . En este tipo de instituciones la estructura de mando, los requisitos de ascensos y retiro, las instancias de control interno y los procesos de definición estratégica son similares a las de las Fuerzas Armadas, especialmente aquellas desarrolladas en el Ejército.
Más allá de los múltiples y diversos elementos institucionales que caracterizan cada una de las instituciones policiales, se encuentran algunos elementos comunes: percepción ciudadana de desconfianza, altos niveles de corrupción, uso indiscriminado de la fuerza, bajos niveles de efectividad en el control y prevención de la criminalidad así como precaria situación de vida e inexistentes sistemas de protección social para los funcionarios policiales. En primer lugar, salvo contadas excepciones la percepción ciudadana sobre la institución policial está marcada por la desconfianza hacia su accionar. Como se puede observar en el siguiente cuadro estos niveles de desconfianza son ciertamente preocupantes en la región pero en algunos países su incidencia es alarmante como en Paraguay y México donde más de 30% y 25% de los entrevistados respondiendo que no confían en la institución policial respectivamente.
Gráfico 1. Desconfianza ciudadana en la policía, América Latina.
Fuente: Barómetro de las Américas, 2006.
Los motivos que explican esta percepción son disímiles pero se vinculan con el aumento de la criminalidad que enfrenta la región desde la década de los 80s. El incremento y la complejización de la criminalidad en la región es un hecho innegable que se evidencia desde el análisis de los homicidios que sitúan a la región como la segunda más violenta del mundo (OMS, 2003), en los análisis del crimen organizado en México (Bailey y Chabat, 2002), hasta los estudios nacionales comparados sobre los delitos (Dammert y Bailey, 2005; Frühling y Tulchin, 2003). En un contexto marcado por el aumento cobertura de los medios de comunicación (Cerbino, 2005) así como del temor ciudadano frente al delito (Dammert y Malone, 2006); la policía se convierte (junto con la Justicia) en la institución responsable de enfrentar, controlar y prevenir esta problemática. Por ende, sus tradicionales problemas de organización y estrategia se tornan aún más evidentes (Abregu, 1998; Binder, 2004; Gabaldón y Birkbeck, 2003).
Otro elemento transversal en la región es la presencia de relevantes niveles de corrupción en el accionar policial que varían desde el cobro de coimas para evitar las multas de tránsito (Hinton, 2006; Huggins, 1998) hasta la presencia organizada de bandas criminales organizadas y administradas por funcionarios policiales (Jardi, y Gutierrez, 1996; Kaminsky, 2005; Klipphan, 2004). La participación de los funcionarios en estos actos aumenta claramente la percepción de inseguridad de la población (Dammert y Malone, 2003) la que se siente desprotegida y asume que los elevados niveles de impunidad son parte de la vida cotidiana. Como se mencionó previamente, no todos los hechos de corrupción se vinculan con redes institucionales que promocionan y avalan dichas actividades, pero los diversos casos nacionales analizados en la región muestran relevantes niveles de resistencia a las iniciativas anticorrupción (FLACSO, 2007).
El uso indiscriminado de la fuerza pública es otro elemento común de las policías en la región. Los abusos por parte de las fuerzas del orden durante los periodos de dictaduras militares en América del Sur y de guerras civiles en Centro América fueron cotidianos. De hecho, las policías participaron activamente en la violación de derechos humanos perpetrada en la mayoría de dichos países (Andersen, 2002). Lamentablemente, con el retorno de la democracia en América Latina estas prácticas están lejos de ser olvidadas. Por el contrario, diversas fuentes evidencian el sostenido uso indiscriminado de la fuerza con consecuencias fatales en Brasil (Benedito, 2002; Bowman, 2002), Argentina (Brinks, 2007), México (Aragón, 2000). La mayoría de estos abusos son cometidos contra la población juvenil perteneciente a los niveles socioeconómicos más bajos o las minorías étnicas lo que a su vez conlleva un serio incremento de la conflictividad social (Call y Neila, 1995; Castillo y Godoy, 2002). En un estudio central de la temática Birkbeck y Gabaldón señalan la relevancia de la problemática en la región y la necesidad de una revisión más detallada, rigurosa y sobretodo analítica sobre el fenómeno (2002 y 2003) incluso en Chile, donde la policía cuenta con importantes niveles de aceptación y confianza, se han encontrado usos de violencia contra los mapuches estimados como desproporcionados .
La percepción ciudadana de desconfianza se vincula estrechamente con aquella de baja efectividad en la prevención y control del delito. Agüero afirma que “la seguridad de los ciudadanos es una condición indispensable para el ejercicio y goce de los derechos democráticos pero reconoce que en la región las instituciones encargadas de proveer este bien frecuentemente han probado ser incapaces de prevenir el crimen y en muchos casos han estado involucradas en actos criminales” (Agüero, 2004, p.9).
En diversos países la policía es vista como ineficiente para enfrentar los desafíos de la criminalidad moderna marcada por el uso intensivo de tecnología y complejidad de su estructura organizativa así como de la delincuencia tradicional marcada por su presencia aleatoria pero permanente en diversos puntos de la ciudad. Situación que ha marcado la participación de nuevos actores que desafían el monopolio de la fuerza policial como las empresas de seguridad privada y la ciudadanía. Cada una en esferas diferentes ha provocado un debilitamiento de la policía entendida como la “encargada” de la problemática de la seguridad. De hecho la cantidad de guardias de seguridad privada duplican e incluso triplican al de oficiales públicos en la mayoría de países de la región cumpliendo tareas de vigilancia y control cada vez mayores (Dammert y Bailey, 2005). Aún más, en países como Argentina y Perú los oficiales de policía portando armas y uniforme público, cumplen labores privadas en sus horas de descanso. Situación que a todas luces torna aún más delgada la línea divisoria entre lo público y lo privado en temas de seguridad (FLACSO Chile, 2007). Por otro lado, la participación de la comunidad se ha convertido en requisito y elemento de la mayoría de las políticas de seguridad ciudadana (Dammert, 2005). Si bien en la mayoría de casos dicha participación es canalizada para acciones preventivas o de presencia disuasiva, el desarrollo cada vez más extendido de mecanismos populares de justicia por mano propia, caracterizados por los linchamientos, es una preocupación regional (Snodgrass, 2006). Potencialmente las percepciones de impunidad y temor unidos al incremento de la criminalidad pueden aportar a un discurso ciudadano altamente autoritario donde los castigos son impuestos incluso para los presuntamente culpables.
El último elemento común es la precariedad económica y la carencia de sistemas de protección social que enfrentan la mayoría de funcionarios policiales en la región. Los estudios sobre esta situación son aún restringidos debido a la limitada capacidad de acceso a la información descriptiva de las instituciones policiales. Una excepción es el estudio de Elena Azaola (2006) sobre la policía de la ciudad de México donde se identifican las penurias y precariedades que enfrentan cotidianamente los efectivos policiales en una de las ciudades más pobladas del mundo. Bajos salarios, limitada infraestructura de servicios, mínima cobertura de vivienda, salud, educación y la ausencia de programas de jubilación son sólo algunos de los elementos que se destacan en dicho estudio. La realidad de otras policías no es muy diferente, así lo señalan Costa y Basombrio en su recapitulación del accionar civil en el Ministerio del Interior del Perú (2004) o Harriot en el caso de Jamaica (2000). En este punto Chile y Colombia son también una excepción que requiere ser puntualizada ya que es justamente la fortaleza de las “externalidades” del trabajo policial uno de los elementos mencionados en dichos países para explicar los bajos niveles de corrupción y la situación respecto a la ciudadanía (Frühling, 2003 y 2004).
Sin duda no es un hecho trivial reconocer que los policías pertenecen a los mismos grupos sociales e incluso territoriales que aquellos a quienes persiguen (Aguilar, 1992; García Luna, 2006; Arévalo, 2004). Paradojalmente, no sólo enfrentan problemas socioeconómicos similares sino que la afiliación institucional de los primeros no genera mayores redes de protección o mejoras que tiendan a generar o aumentar el necesario divorcio entre estos grupos de la población. Esta convivencia colabora al incremento de la magnitud de los problemas de corrupción e ineficiencia policial, llegando incluso a la percepción que el ingreso al trabajo policial es parte de una estrategia para la realización de ciertos delitos (Barrón Cruz, 2005; Burzaco, et al. 2004; Castillo, 1985).
Todo lo anterior evidencia un panorama poco prometedor sobre la institucionalidad policial en la región. Situación que sin duda ha jugado un rol clave en la agenda de investigación desarrollada en América Latina en las últimas décadas, no sólo por la centralidad que algunos temas han tomado, sino también por la ausencia de otros. La policía ha sido un actor político importante en múltiples países de la región, su participación en los gobiernos dictatoriales y en la violación de derechos humanos así como la presencia de reiterados manifiestos corporativos a partir de los 90s releva su incidencia política (FLACSO, 2007). De esta manera, los estudios sobre la policía impactan sobre las bases mismas de los procesos de consolidación democrática así como en la calidad de la gobernabilidad de los países de la región. Como denotan diversos especialistas, las democracias latinoamericanas optaron por crear nuevos cuerpos policíacos o reformar los sistemas policiales existentes. Ambos procesos han estado acompañados de una serie de retos complejos entre los que se destaca “el desmantelamiento de las organizaciones antiguas, el reclutamiento de nuevo personal y el desarrollo de nuevas estructuras organizacionales” (Agüero, 2004). De hecho, en muchos países la policía se convirtió en una parte indispensable del esfuerzo integral para desarrollar un “Estado funcional” (Linz y Stepan, 1996).
2. La multidimensionalidad de la policía Estadounidense
El sistema policial estadounidense es único en el mundo tanto por la forma en que está compuesto como por su envergadura ya que existen alrededor de veinte mil agencias policíacas a nivel estatal y municipal (Maguire, et al. 2003; Reaves and Goldberg, 1999) con aproximadamente 940,275 empleados y un presupuesto conjunto de 51 mil millones de dólares, de los cuales la contribución federal es el 15% . En otras democracias angloparlantes el número de agencias policiales es mucho menor, por ejemplo Canadá tiene 461, Reino Unido tiene 42, India tiene 22 (Dammert y Bailey, 2005). Otra característica que hace único al sistema estadounidense es que la gran mayoría de las agencias policiales están vagamente conectadas entre sí. Muchas de éstas tienen jurisdicciones en diferentes niveles de gobierno, incluyendo ciudad o pueblo, comuna, condado, estado y nivel federal.
Una forma de clasificarlas se vincula con el tipo de funciones que cumple. La mayor parte de estos cuerpos policíacos tienen funciones generales que van desde patrullar determinadas áreas, responder llamadas de la ciudadanía hasta la investigación de ciertos delitos. Estas agencias de tareas generales son a nivel local (municipal o pueblo o condado) y de pequeño tamaño, con 81 por ciento (11,015) empleando a menos de 25 oficiales de tiempo completo, 42 por ciento (5,737) empleando a menos de 5 oficiales y 7.7 por ciento (1,022) confiando sus tareas a oficiales de medio tiempo (Reaves y Goldberg, 1999). Otro tipo de agencias son las de funciones o tareas específicas. Estas agencias tienen una función especial dentro de un territorio específico (como un parque o aeropuerto) o una tarea especial (como regular la ingesta de bebidas alcohólicas o el cuidado de la vida silvestre). Sin embargo muchas otras organizaciones policiales no pueden ser circunscritas a las categorías anteriormente descritas. Por ejemplo, las agencias de los alguaciles (Sheriffs’agencies) en algunos estados no tienen funciones de patrullaje, pero si proveen servicios como administración de cárceles, custodia de cortes, proveer servicio canino, agentes encubiertos y proveer asistencia en casos de investigación llevados a cabo por la policía estatal. Por lo tanto estas oficinas de alguaciles realizan funciones de agencias especiales y de agencias generales.
Otra forma de clasificación se vincula con la dependencia gubernamental. Así, de las 18,760 agencias policiales existentes, 70 pertenecen al nivel federal; 49 al estatal (las que a su vez se dividen en más de 1700 unidades especiales como policía de escuela o tránsito). Finalmente a nivel local se encuentran 3,100 oficinas de alguacil a nivel de condado y 12,502 policías municipales .
A nivel federal las agencias policiales se vinculan con aquellos delitos considerados pertinentes por medio de la utilización de dos tipos de policías. El primero corresponde a policías uniformados que proveen seguridad a los edificios federales, y el segundo son investigadores criminales, ocasionalmente conocidos como agentes especiales. Las principales agencias pertenecen a los ministerios de Justicia (DEA, FBI, ATF, USCIS y U.S. Marshalls) y el Tesoro (ATH, Customs, IRS, Secret Service). Las secretarias de de Defensa, del Interior, Estado y de Agricultura también poseen cuerpos policíacos. Existen 13 agencias de inteligencia que pueden ser consideradas como encargadas del cumplimiento de leyes así como la policía militar.
A nivel estatal se encuentran 26 agencias encargadas del orden público denominadas policías de caminos y 23 cuerpos policíacos estatales. Estas instituciones funcionan como una agencia de orden público. Patrullan vías rápidas pero también son una fuerza policial en todo el Estado. La policía estatal es la encargada de responder a accidentes de tráfico y a crímenes de cualquier índole. Es importante mencionar que 35 estados tienen agencias adicionales con atribuciones de procuración de justicia y con poderes de investigación. Estas agencias son independientes tanto de la policía estatal como de la patrulla de caminos. Algunas de estas agencias son: la Oficina de Control de Bebidas Alcohólicas, el Departamento de Investigación Criminal, Departamento de Vehículos Motores, la policía de la Capital y la Policía del Medio Ambiente.
Finalmente, a nivel local se encuentran más de 3,100 oficinas de alguaciles encargadas de la procuración de justicia en los condados. La mayoría de los cuales son oficiales electos que ejercen control político y entre sus funciones se destacan el cumplimiento de la ley, la recolección de impuestos, administración de cárceles, administración y custodia en las cortes. El mayor número de agencias policiales en Estados Unidos son los departamentos de policía citadina o para algunos autores municipal (alrededor de 15,000). Los policías de esta categoría están encargados de hacer valer las leyes dentro de los límites de la ciudad.
Posterior a los hechos ocurridos el 11 de Septiembre en Nueva York se avanzaron medidas para mejorar la coordinación, limitar los niveles de autonomía e involucrar a agencias de seguridad nacional en la definición de las políticas de seguridad interna. La creación del Departamento de Homeland Security evidencia un esfuerzo hacia la mayor coordinación e intercambio de información, especialmente vinculada con posibles actos terroristas en el país. La complejidad del sistema policial norteamericano ha sido un elemento central en el desarrollo de los estudios sobre policías. De esta forma, hay una hiperespecialización de los temas en estudio que varían desde organización interna y administración de las fuerzas (Chatterton, et. al. 1996), el impacto de nuevas tecnologías (Marx, 1998), policía comunitaria, el uso de la fuerza (Goldsmith, 2000), la relación con las minorías étnicas (Norris, et.al, 1992), entre otros. A continuación se presentan algunos temas comunes a la realidad latinoamericana y norteamericana que permiten identificar espacios comunes así como divergencias en el desarrollo del análisis policial en ambos contextos.
3. ¿Policialización de los militares?
Una de las premisas centrales del desarrollo de una policía profesional es la demarcación de espacios de intervención, estrategias y metodologías propias del trabajo policial. La separación de las acciones desarrolladas por las Fuerzas Armadas es por ende un elemento importante para consolidar los procesos democráticos, así como para aumentar los niveles de respeto al Estado de Derecho. Si bien la Guardia Nacional e incluso el Ejercito pueden ser convocados a enfrentar problemas internos como desastres naturales, la separación entre las fuerzas del orden interno y aquellas dedicadas a la seguridad nacional es central en la organización del sector seguridad norteamericano. Sin embargo, no es la misma situación en América Latina donde el inicial énfasis colocado en la separación de acciones entre militares y policiales de inicios de los 80s, ha disminuido notablemente en los últimos años.
a. De la separación a la unificación de tareas en América Latina
La mayoría de las nuevas democracias heredaron fuerzas policiales militarizadas o que fueron controladas por los militares durante las cruentas dictaduras militares y guerras civiles ocurridas durante los 70s y 80s. Situación que conllevó a que una de las principales tareas desde fines de los 80s ha sido “la desmilitarización de la policía así como su subyugación al control civil democrático por parte de oficiales externos a los sectores de defensa” (Trinadle, 2004). El reconocimiento de la participación policial en hechos sistemáticos de violación de derechos humanos tuvo como primer resultado su separación del ámbito de la Defensa Nacional y por ende el desarrollo de una perspectiva más autónoma respecto a sus decisiones y estrategias de acción.
Paralelamente, América Latina enfrenta el sostenido incremento de la violencia y la criminalidad de forma y con expresiones pocas veces vistas en la historia (Dammert y Bailey, 2005). Situación que impuso una rápida barrera para el desarrollo de procesos de profunda reforma en las instituciones policiales. Adicionalmente, Costa y Basombrío afirman para el caso peruano que “el eje de todo radica en problemas de liderazgo que inhiben la consecución de políticas consecuentes y resolutas que penalicen cualquier conducta fuera de las normas, que confronten la corrupción y que aseguren un apoyo político, público y comunitario a la reforma policial (Costa y Basombrio, 2004). De esta forma se unen dos elementos (incremento del crimen y débil liderazgo civil) para consolidar instituciones policiales caracterizadas por sus importantes niveles de autonomía.
Ahora bien, esta libertad de acción no redundó en efectividad en la disminución del crimen. Por el contrario, la percepción ciudadana generalizada en la región es que los sistemas tradicionales de control del delito son, en el mejor de los casos, insuficientes para enfrentarla de forma rápida y efectiva. Tampoco redundo en profundos cambios institucionales (con la excepción de Centro América) donde se presentan los mismos problemas de falta de transparencia y altos grados de autonomía. Un caso de especial interés es Chile donde a decir de Hugo Frühling “las instituciones policiales y sus direcciones de inteligencia exhiben un importante nivel de autonomía operativa con respecto de las autoridades políticas del país. Las facultades en materia de inteligencia se encuentran insuficientemente normadas y los procesos disciplinarios son exclusivamente internos, carecen de transparencia y no están sujetos a supervisión por parte de otras instituciones”(Frühling, 2003). Este caso reviste especial relevancia debido a la positiva percepción ciudadana sobre el servicio policial así como los bajos niveles de corrupción que presentan sus fuerzas. Es decir, se presenta un contexto que podría considerarse propicio para el desarrollo de iniciativas de reforma que no son enfrentadas por la fortaleza institucional. En Argentina existen problemas similares, por ejemplo en las policías provinciales se evidencia la presencia de redes institucionalizadas de ilegalidad que se reproducen en los tiempos mezclados con conductas violentas. De hecho, diversos autores confirman que “en ningún país de Sudamérica es posible obtener información respecto de quejas presentadas por la ciudadanía y motivadas por mala conducta policial” (Frühling, 1998). De igual manera, Rico y Chinchilla establecen que la crisis de los cuerpos policíacos en América Latina ha buscado ser superada a través de tres vicisitudes. Primero, la desmilitarización de los cuerpos encargados del orden público. Segundo, someter a las policías al estado de derecho. Tercero, despolitizar a las policías y transformarlas en instituciones al servicio del estado. Estas tres políticas han sido obstaculizadas por que las policías en la región son “instituciones costosas y sumamente ineficientes, corruptas y con altos índices de violación de derechos humanos” (Rico y Chinchilla, 2006). Ambos autores plantean que la solución de la crisis policíaca debe estar basada en “la transformación de una formación netamente teórica y memorística en otra fundada en la práctica y en el estudio, en el análisis de experiencias así como en el combate a la corrupción y a los abusos policiales a través de la “superación de las deficiencias de los regímenes disciplinarias vigentes y fortaleciendo los mecanismos de control y supervisión, tanto internos como externos” (Rico y Chinchilla, 2006).
Enfatizando en el tema Frühling propone que las policías modernas se caracterizan por “el profesionalismo, un espíritu de servicio público y una especialización, es decir una clara diferenciación de las funciones policiales y militares” (Frühling, 2003). Como lo señala Rico y Chinchilla tal vez el principal problema que enfrentan las policías es la falta de diferenciación de los cuerpos policíacos con el ejército, ya que no se dilucida “completamente el tema de la separación de la funciones policiales y militares, siguen existiendo problemas que obstaculizan la adopción de un modelo de policía civilista y respetuosa de los derechos humanos” (2006). Además la militarización de las funciones policiales se ha traducido en que los mandos de las policías pertenecen o han pertenecido a las fuerzas armadas. Estos son los casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Panamá, Paraguay, Venezuela y Centroamérica (FLACSO, 2007).
Sin duda, la desmilitarización de las fuerzas policiales puede darse a través de la implementación de nuevas estrategias utilizadas en Europa Occidental y Estados Unidos para reducir el crimen y la violencia. Estas estrategias presentan entre sus elementos claves el cambio en la doctrina policíaca mediante la incorporación de valores democráticos en las actividades policiales. Esto se materializa en hacer que la policía se rija por un código de conducta aceptable en términos de derechos humanos. Además el uso de metodologías sofisticadas para evaluar el impacto de las estrategias policíacas para reducir el crimen. Finalmente, un esfuerzo por planear un esquema de investigación y respuesta a las demandas de la ciudadanía (Frühling, 2004).
Lamentablemente, en la actualidad se experimenta una situación especial respecto de la participación militar en funciones policiales que tiende a considerarse como inevitable (Dammert y Bailey, 2005). Por un lado, se evidencia una tensión política estructural ya que los gobiernos democráticos sienten la necesidad política-electoral de crear la impresión de eficacia frente a la criminalidad, pero sus cuerpos policiales son, en el mejor de los casos, ineficientes cuando no corruptos. Los políticos se dan cuenta que una solución a la inseguridad es de muy largo plazo, mientras que los ciclos electorales son de seis años o menos. Por ende, aparece como poco “racional” asumir los costos de corto plazo para reformas que podrían dar fruto en un futuro lejano. Por el contrario, se tiende a avanzar con medidas simbólicas, como el endurecimiento de las sentencias, la disminución de la edad de imputabilidad penal, el aumento de la capacidad carcelaria, entre otras iniciativas. Así, la politización del problema de la seguridad impacta negativamente sobre la calidad de las iniciativas de reforma necesarias para enfrentar la criminalidad y se instala una lógica perversa, donde las políticas son vistas como una forma para responder a la ansiedad pública en el menor tiempo posible .
El llamado a los militares es otro de estos impulsos de corto plazo que descansa en tres procesos fundamentales. En primer lugar, con el fin de la Guerra Fría y la disminución de las hipótesis de conflicto entre países latinoamericanos, las funciones históricas de las fuerzas armadas han cambiado. Situación que se ha cristalizado en la participación de Chile y Brasil en la misión en Haití o en la importante disminución presupuestaria de las FFAA argentinas. Adicionalmente, en muchos países de la región los militares han mantenido su rol de presencia de Estado en todo el territorio colaborando con el mantenimiento de carreteras, escuelas y postas de salud. Todo lo anterior ha tenido un impacto positivo en la percepción ciudadana que valora su profesionalismo, su mayor presencia disuasoria y un mejor entrenamiento y disciplina. En segundo lugar, luego de los atentados del 11 de Septiembre aparece una nueva “amenaza” a la seguridad regional y nacional definida por un modelo antiterrorista estadounidense, en el cual los militares se están acercando a los cuerpos de inteligencia y las agencias policiales. Situación que tiene implicancias en algunos países donde el crimen organizado es designado oficialmente como amenaza a la seguridad nacional. Esta situación se evidencia principalmente en México y Centro América, en esta última región las maras son consideradas una amenaza nacional, por lo que en muchos casos se ha involucrado a los militares en su detención (Casa Alianza, 1997; Byrne, 2000; Pereira y Davis 2000). Todo lo anterior revierte en una incremental y sostenida participación de las Fuerzas Armadas en temas vinculados con la seguridad pública en países tan diversos como Brasil, Perú, El Salvador, Argentina y México. Quedan aún muchas interrogantes abiertas sobre las consecuencias y el impacto de dicha intervención no sólo sobre el crimen organizado sino también sobre las instituciones policiales que en muchos casos se instalan nuevamente en roles subordinados frente al accionar militar. Adicionalmente, se abre el espacio para posibles actos de uso de la fuerza innecesaria por parte de los miembros de las fuerzas armadas que carecen de las herramientas necesarias para enfrentar el trabajo cotidiano con la ciudadanía.
b. El terrorismo como enemigo interno: Homeland Security
La división entre las acciones desarrollas por las Fuerzas Armadas y las policías ha sido una característica central del sector seguridad norteamericano (Steward, 1941). Por décadas la multiplicidad de niveles descritos previamente en el ámbito de la seguridad pública no fue un problema para el abordaje de las diversas problemáticas vinculadas con la criminalidad. De hecho, la literatura evidencia una importante concentración de análisis en torno a los desafíos internos de cada uno de los niveles de acción, así como a los problemas de corrupción, transparencia o abuso del uso de la fuerza por parte de los miembros de una determinada institución (Walter, 2007; Weisburd, 2000; Wickman-Crowley, 2003).
Con los hechos del 11 de Septiembre se plantea una reconsideración de la estructura del sector seguridad en su totalidad con la creación de Homeland Security que intenta coordinar y reafirmar los diversos roles en la estrategia de prevención y control del terrorismo. Ahora bien, este profundo cambio no ha impactado sobre la férrea división de tareas entre militares y policías. Por el contrario, la percepción institucional de ambos lados sobre sus niveles de profesionalización siguen siendo centrales para el desarrollo institucional y sectorial (Huntington, 1956). Diversas son las interpretaciones sobre las actividades internas que realizan instituciones vinculadas con la inteligencia como la CIA, de hecho parte de la “guerra contra el terrorismo” declarada por el Presidente Bush incluye una perspectiva de política interna basada en la seguridad donde ciertas libertades son aminoradas con el objetivo de tratar de minimizar el riesgo. Pero los análisis concuerdan que los niveles de desarrollo de la inteligencia interna son cada vez más avanzados y centrados en el propio territorio nacional (Lyon, 2003). Por ende la línea divisoria entre la seguridad interna y la nacional se torna menos clara cuando por ejemplo el Total Information Awareness Office que depende del Departamento de Homeland Security incluye en sus sistemas de “detección de terroristas” información de los ciudadanos americanos sobre datos bancarios, medica, de líneas áreas, suscripción de periódicos entre otros (Lyon, 2003, p. 91). Aún más preocupante es el aumento de capacidad de vigilancia por parte de las agencias federales borrando la línea entre investigación criminal y aquella de inteligencia con el nuevo concepto de “terrorismo doméstico”(Natsu, 2002, p. 1059). No obstante lo anterior, es evidente que las acciones desarrolladas por parte de las Fuerzas Armadas y las policías en el territorio norteamericano no son conjuntas ni sobrepuestas. De hecho, se mantiene una clara diferencia entre las misiones, funciones y objetivos de cada una de las instituciones. Llama la atención que esta decidida diferenciación mantenida y defendida en Norteamérica en su política interna no sea apoyada por su política exterior hacia América Latina. De hecho la “guerra contra el terrorismo” va acompañada de la “guerra contra las drogas” cuya inversión en América Latina es relevante en términos de la cooperación internacional. Ahora bien, los esfuerzos de erradicación de cultivos de drogas se ven alentados por declaraciones de funcionarios del gobierno norteamericano que ponen énfasis en la participación militar en temas de seguridad pública. Por ejemplo en Marzo del 2003 el Comandante General de Southcom James Hill explicitó que “la amenaza para los países de la región no es la fuerza militar de un país vecino. La amenaza es el terrorista, el narcotraficante, el traficante de armas, el falsificador de documentos, el jefe del crimen organizado y aquel que lava dinero” (WOLA, 2004). Situación que se combina con el aumento de la asistencia norteamericana para la formación policial y militar en tácticas comunes.
4. Abuso de la fuerza: De BsAs a L.A.
El monopolio del uso de la fuerza recae en las instituciones policiales que deben velar por el cumplimiento de las leyes así como el mantenimiento del orden interno. Esta única capacidad policial pone énfasis en la necesidad de instituciones profesionales, alejadas de la preocupación política contingente. Lamentablemente, la realidad tanto en América Latina como en los Estados Unidos muestra evidencias de usos desmedidos de la fuerza (CELS, 2002; Saín 2004; Tucker, 1997;), focalización de acciones contra minorías raciales (Weitzer y Tuch, 2004) e incluso participación en hechos organizados de violación de derechos humanos (Basombrio, 2003; Chevigny, 1991; Fuentes, 2005).
De esta forma, el uso indebido de la fuerza se convierte en un tema central a ser enfrentado por las instituciones policiales (en el caso norteamericano) y los gobiernos (en América Latina). Situación que sin duda implica serias problemáticas para romper con lógicas y culturas institucionales instaladas y desarrolladas con impunidad por muchas décadas. Si bien la problemática está presente en ambos contextos, las respuestas han sido variadas y los resultados por ende muy diversos.
a. El latente problema del abuso policial
Uno de los principales desafíos que enfrentan los órganos de seguridad pública en América Latina, radica en la forma para establecer mecanismos efectivos de seguridad pública que paralelamente garanticen el respeto de los derechos humanos (Birbeck y Gabaldón, 2002). Es decir, mantener una ecuación clara donde las libertades y garantías no se convierten en bienes transables por supuestos mayores niveles de seguridad. En muchos países la promesa que la democracia traería menores niveles de uso de la fuerza por parte de la policía no se ha cumplido (Pereira y Davis, 2000). Por el contrario, la percepción que los abusos eran inherentes al pasado autoritario y que por ende debería desaparecer en regímenes democráticos (Fuentes, en prensa) mantuvo a las instituciones policiales fuera de los procesos de reforma que vivieron las instituciones militares (en muchos países las cosas han cambiado sólo mínimamente). De hecho, como propone Fuentes (2005) la mayor parte de los países en América Latina no poseían un marco legal básico en el que se protegieran los derechos de los ciudadanos de abusos policiales. No es menor el hecho que entrada la década de los 90s, en muchos países de la región las policías no estaban obligadas a la lectura de los derechos a los detenidos. Más aún, los detenidos carecían del derecho básico de comunicarse con un familiar o abogado en el momento de su arresto. Recién a mediados de década los ciudadanos obtuvieron derechos básicos tales como “permanecer callados en el momento de su arresto así como el derecho de contactar a un abogado” (Fuentes, 2005). Situación que se generó, en el marco del retorno a la democracia de la mayoría de países de la región. Igualmente, cabe destacar que recién en los últimos años se tornó obligatoria la lectura de derechos a los detenidos en México.
Los motivos del abuso policial en América Latina son múltiples y se vinculan con raíces históricas, culturales e institucionales. Como lo señala Pereira y Davis (2000) el uso de la violencia y la participación en las acciones de contingencia política en la mayoría de países data desde inicios de la formación de la institución policial. Es decir, en muchos casos las policías fueron creadas con un rol clave de sostenimiento político así como de aparato de coerción. Situación que se evidenció durante las dictaduras militares desarrolladas en el cono sur así como en las guerras civiles centroamericanas. Aún más en un estudio realizado en diversos países de la región Birkbeck y Gabaldón concluyen que “la disposición a actuar por parte de la policía es influida por el comportamiento que manifiesta el ciudadano en el encuentro con la policía (2002, p. 239). Situación que podría empeorar cuando el contacto es con aquellos miembros de la sociedad reconocidos por su limitada capacidad de reconocimiento social (jóvenes de estratos sociales bajos). Por otro lado, López Portillo cree que el “análisis del potencial de abuso policial se inicia con la amplia discrecionalidad de la cual disponen los agentes de modo continuo, así como con la poca visibilidad en torno a sus decisiones cotidianas” (2005). De hecho en la mayoría de casos, los policías pasan gran parte de sus vidas profesionales actuando con poca visibilidad o escrutinio externo lo que aumenta la percepción de autonomía y el desarrollo de iniciativas ilegales. Diversos autores como Dammert y Bailey (2005), López Portillo (2005), Rico y Chinchilla (2006) consideran, en cada caso nacional analizado, que la evaluación interna y la reforma de valores, sistemas, táctica y modos de proceder deben ser un complemento a los mecanismos de vigilancia externa.
Adicionalmente, algunas instituciones policiales están marcadas por la corrupción e incluso la participación activa en mafias vinculadas al crimen organizado . Situación que revierte en el uso de la fuerza con propósitos delictuales convirtiéndose los mismos en una amenaza a la seguridad ciudadana. Como explica Chevigny la relación entre policía y delito es compleja; por una parte “mantiene a criminales predatorios en los negocios ilícitos a la vez que facilita la participación policíaca en crímenes serios como el secuestro. Dicha participación crea un círculo vicioso de una cada vez más creciente necesidad de protección policíaca” (2003).
Las noticias de civiles muertos en enfrentamientos con las policías son cada vez más cotidianas. En Argentina el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) sistematizó la información de civiles muertos en enfrentamientos con la policía de 1996 al 2001, situación que mostró una tendencia creciente pasando de 66 a 125 respectivamente (CELS, 2002). De igual manera en Brasil un estudio reciente muestra que hay mas de 7800 casos de homicidios cometidos por policías en sólo 19 estados del país en el periodo 1994-2001 (Ahnen, 2007). Finalmente Human Rights Watch ha denunciado en el último año uso excesivo de la fuerza policial en diversos países de la región como Chile, México y Republica Dominicana. En cada uno de estos casos los hechos son diversos y por ende hablar de una sistemática violación de derechos humanos en América Latina dista de ser una afirmación correcta. No obstante, es posible afirmar que en prácticamente toda la región se registran aún hechos de uso indiscriminado de la fuerza policial que no son enfrentados adecuadamente.
Sin duda el incremento en el crimen y la inseguridad han traído de la mano un reclamo ciudadano por más efectividad y mano dura. Esta situación ha llegado a extremos como en Buenos Aires donde se eligieron candidatos a alcaldes a personas con claras vinculaciones con violaciones de derechos humanos y uso indiscriminado de la fuerza (González, 2006). Este discurso punitivo que se ha masificado en la región tiene el potencial de “entender” los supuestos abusos policiales bajo la consideración de la complejidad del crimen. Un ejemplo de interés ocurrió en Chile con la suspensión de la “detención por sospecha”, facultad usada por las policías para detener especialmente a jóvenes de sectores populares para preguntarles por su identificación y averiguación de antecedentes, ciertamente una estrategia utilizada para el control social de ciertos sectores estigmatizados como violentos o criminales. La ciudadanía reaccionó con indignación por la “mano blanda” y la “limitación del accionar policial” que significaba este cambio; situación que conllevó a respuestas punitivas y legales por parte del gobierno. Fuentes y Chevigny plantean que las violaciones a los derechos humanos por parte de las policías pueden ser controladas y contrarrestadas a través de diversas instituciones y mecanismos, lo que ha sido evidenciado en algunas experiencias desarrolladas en la región (Fuentes, 2005; Chevigny, 1991). Sin duda, los gobiernos pueden establecer elementos jurídicos que limiten este accionar con castigos ejemplares no sólo al interior de la institución sino también en el fuero civil y penal. Adicionalmente el necesario control administrativo debe ser una doble tarea tanto de un área de asuntos internos con cierta independencia de los manos institucionales como por instituciones externas tipo ombudsman o auditorias. De esta forma, iniciativas que en ningún caso constituyen reformas profundas al interior de las instituciones policiales podrían traer importantes resultados vinculados a la disminución del uso ilegitimo de la fuerza. Paradojalmente, son aún pocos los casos donde se ha dado prioridad a este tipo de procesos centrados en la calidad de atención al ciudadano, el respeto a los derechos humanos y la transparencia. Situación vinculada con la ausencia de las instituciones policiales de las reformas ocurridas en los procesos democratizadores (López Portillo, 2005).
b. NY y LA ¿casos aislados?
El video de los abusos cometidos contra Rodney King en Los Angeles hasta los reportes de tortura en una comisaría de Nueva York son imágenes que muestran el lado oscuro del accionar policial norteamericano. Más allá de ser casos aislados, las instituciones policiales norteamericanas enfrentan un serio problema de uso innecesario de la fuerza cuya variable central es la diferencia racial. De hecho, Human Right Watch publicó un reciente informe donde establece que “el abuso policial es uno de los más serios y divisores violaciones de derechos humanos en los Estados Unidos” (1998). En este sentido, múltiples son los estudios que evidencian una presencia mayor de hechos de brutalidad policial contra las minorías étnicas, especialmente contra los negros (Weitzer, 2004). Incluso cuando se analiza la situación de otras minorías, la sobre representación de los negros entre las víctimas del abuso policial es evidente. Así por ejemplo, un reciente estudio realizado por Amnistía Internacional mostró que los incidentes de abuso policial se vinculan con un perfil de la victima donde es el color de la piel lo que aumenta las posibilidades que aquellos identificados como Lesbianas, Gays o Transgenero (LGBT por sus siglas en ingles) sean severamente maltratados por la policía. Adicionalmente, es la población de color aquella que se siente más preocupada por los problemas de abuso por parte de la policía. Así, el origen étnico se convierte en el principal elemento para predecir una mala percepción sobre el accionar policial debido a que por un lado, son justamente los negros y latinos aquellos que con mayor frecuencia reportan incidentes con la policía y por otro, generalmente viven en barrios de alta concentración delictual donde las intervenciones policiales son más frecuentes y ofensivas (Weitzer y Tuch, 2004). Esta profunda división de la sociedad norteamericana se vislumbra incluso entre los policías que perciben niveles de violencia hacía las minorías de forma divergente dependiendo de su origen racial. Así por ejemplo, un estudio mostró que la percepción de los policías de color sobre las acciones policiales es radicalmente distinta de sus colegas blancos e incluso de aquellos pertenecientes a otras minorías (especialmente latinos).De hecho, enfrentados a la pregunta sobre la probabilidad que las policías usen la fuerza en mayor grado contra los negros u otras minorías los entrevistados que estuvieron de acuerdo muestran una divergencia completa de acuerdo a su propio origen (47 por ciento de los policías de color y 4.5 por ciento de los blancos) (Weisburd et. at., 2000).
La percepción generalizada de la población de color es que el servicio policial presenta claros prejuicios y utiliza la fuerza de forma indiscriminada. Cabe destacar que esta percepción no establece mayores diferencias entre los diversos niveles de organización policial, encontrando este tipo de situaciones tanto a nivel nacional, estatal como local. Ahora bien, la percepción por parte de los oficiales es diferente pero con matices preocupantes. Así por ejemplo en un estudio realizado por el Departamento de Justicia de los EU que entrevistaron a oficiales se encontró que la mayoría de los oficiales desaprueba el uso excesivo de la fuerza, pero 25 por ciento afirmó que para controlar a una persona que esta asaltando a un oficial es aceptable el uso de más fuerza de la permitida por la ley. Aún más, el 40 por ciento estuvo de acuerdo con el hecho que el apego a las reglas es incompatible con la realización de su trabajo. La presencia de una cultura del silencio quedó confirmada cuando el 22 por ciento aseveró que en sus departamentos a veces (o siempre) se usa más fuerza de la necesaria pero en general estos hechos no son reportados (52 por ciento declaró no denunciar estos hechos) (Weisburd et. al., 2000).
Todo lo anterior muestra un panorama aún gris respecto a la disminución de la brutalidad policial en el país. Situación que no esconde los importantes avances realizados en los últimos años vinculados especialmente a iniciativas ciudadanas desarrolladas para enfrentar este problema . De igual forma, las diversas instituciones policiales han generado programas e iniciativas tendientes a disminuir el uso de la fuerza entre sus miembros. Muchas de las cuales chocan con un problema mucho más profundo que fractura la sociedad norteamericana: el racismo.
5. “Accountability” y transparencia
El desarrollo de los estudios policiales en Norteamérica desde la década de los 70s y recientemente en América Latina pone énfasis en la definición de mecanismos y sistemas que brinden mayores niveles de accountability (rendición de cuentas) a todo nivel del accionar policial (Varenik, 2006) así como la necesidad de aumentar los niveles de transparencia respecto a las labores e información policial. Los sistemas de rendición de cuentas pueden ser individuales (el trabajo concreto del oficial de policía) e institucionales. Ambos deben avanzar de forma paralela para lograr las sinergias necesarias así como los apoyos cruzados requeridos para consolidar este tipo de iniciativa.
En esta lógica por accountability se asume el principio operativo detrás de una serie de mecanismos para la regularización del ejercicio de la discrecionalidad y para limitar el mal desempeño, el abuso de la fuerza, la corrupción y la ineficacia. Los tradicionales y consolidados niveles de autonomía por parte de las instituciones policiales son las barreras naturales para el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas de temas tan variados como la administración de los recursos o la calidad de la información delictual (FLACSO Chile, 2007). Situación que requiere, en el caso latinoamericano, de procesos de reforma profundos, que incrementen los controles institucionales y sociales en las instituciones policiales. La diversas experiencias desarrolladas con este objetivo tienen resultados mixtos cuando no negativos (Varenik, 2006; Costa y Basombrio, 2004). En general las instituciones latinoamericanas han demostrado su limitada permeabilidad al cambio y su clara oposición corporativa a procesos de cambio que incluían mecanismos de rendición de cuentas (Dammert y Bailey, 2005; Rico y Chinchilla, 2006; Tulchin y Frühling, 2003).
En las policías americanas, por otro lado, los avances para lograr mayores niveles de accountability son relevantes en tres ámbitos (Walker, 2007): En primer lugar el Violent Control Act (1994) autoriza al Departamento de Justicia a enjuiciar a aquellos departamentos de policía que presenten “patrones de prácticas abusivas” así como pedir cambios institucionales para enfrentar esta situación. En segundo término la creación del Sistema de intervención temprana (EIS siglas en ingles) permite establecer un sistema de administración y gerencia de las acciones cotidianas de los oficiales de policía lo que a su vez genera alternativas de intervención por parte de los mandos superiores. Finalmente, en las últimas décadas se evidencia un importante crecimiento de las organizaciones civiles que establecen procedimientos autónomos para revisar los casos de denuncia contra el accionar policial.
Una situación parecida se encuentra en relación a la transparencia de la información policial. En América Latina las instituciones policiales cuentan con páginas web que informan muy superficialmente sobre los mecanismos de ingreso, los sistemas curriculares, derechos y deberes policiales y la forma de ascenso (FLACSO, 2007). De hecho, la información disponible al público interesado a presentarse a la carrera policial es solo parcial. Adicionalmente, el reconocimiento generalizado sobre las deficiencias que presenta el sistema de información delictual en la región ha impulsado mecanismos de mayor control gubernamental sobre los procesos y mecanismos de gestión de la información criminal pero aún son deficitarios (Dammert y Arias, 2007). Por su parte, las instituciones policiales norteamericanas cuentan con la obligación de hacer pública las currículas, reglamentos de accionar, formatos de capacitación y política de ascensos. La información no sólo se encuentra en línea en las respectivas páginas web sino adicionalmente centralizadas en sus instituciones de dependencia directa. Evidentemente quedan aún espacios por avanzar en términos de la información disponible, pero la política de apertura respecto a la gestión de la institución policial es innegable. Respecto a la información delictual en los EU, las bases de información son publicadas (en algunos casos diariamente) por parte de los departamentos de policía y además sistematizadas por el Departamento de Justicia. La consolidación de un importante número de estudiosos de estas temáticas ha sido posible por la disponibilidad de variadas fuentes de información en instituciones académicas como el National Consortium on Violence Research .
6. De community policing a policia comunitaria: La migración de conceptos y políticas
La migración de ideas, estrategias, políticas y programas de seguridad pública de los Estados Unidos hacia América Latina es una constante indiscutible. Es así como por ejemplo la experiencia de la ciudad de Nueva York no sólo es conocida sino que además ha tratado de ser reproducida mediante la contratación del ex Mayor Rudolf Giuliani (México DF) y el excomisionado de policía William Bratton (Guayaquil, Lima, Buenos Aires) como principales asesores de seguridad. Adicionalmente, diversos organismos que varían de instituciones privadas (como el Manhattan Institute) hasta los organismos multilaterales de crédito (especialmente el Banco Interamericano de Desarrollo) desarrollaron diversas iniciativas para difundir los beneficios de iniciativas desarrolladas en Norteamérica. Términos como Compstat, policía comunitaria, cero tolerancia, ventanas rotas, vigilancia barrial, crime control tv, cortes de droga, probation, entre otros son terminología común en América Latina. Ahora bien, la migración implica cambios y reacomodos muchas veces necesarios para ajustarse a la nueva realidad pero en algunos casos “cosifica” los conceptos tornándolos en la palabra de moda pero sin mayor contenido.
En este marco una de las estrategias policiales más reconocida en América Latina es la policía comunitaria. Implementada con la premisa de su éxito en los Estados Unidos, sirve como una forma de limitar los niveles de desconfianza ciudadana hacia las policías, generar sistemas de vigilancia más cercanas a la población, disminuir los niveles de abuso y corrupción, entre otros objetivos. Ahora bien, como se verá a continuación los modelos desarrollados en América Latina distan significativamente de los planteamientos originales desarrollados tanto en Norteamérica (community policing) como en Europa (policía de proximidad).
a. Los orígenes del community policing
La policía norteamericana ha pasado por un importante cambio desde que a fines de los 70s se instaló el concepto de policía comunitaria. Desde inicios del 1900 la percepción que la policía debía profesionalizarse generó un proceso de distanciamiento y diferenciación de la comunidad por parte de las instituciones policiales. Así, se consideraba positivo que la comunidad tuviera pocos encuentros con la policía y de hecho se establecía una distancia que instalaba el monopolio no sólo de la fuerza sino que también todas las capacidades de prevención y control del delito en la policía.
Esta estrategia de desarrollo y acción policial llegó a su límite en la década de los 60s y 70s cuando se evidenció que la sociedad norteamericana había cambiado y las protestas ciudadanas hicieron sentir la distancia que se había establecido con la policía. Los diversos movimientos sociales tuvieron serios enfrentamientos con una policía que se veían impotente e inefectiva frente a los reclamos ciudadanos. En este marco, se generó un programa de financiamiento para el desarrollo de estudios al interior de diversos departamentos de policía sobre las prácticas policiales, mecanismos de gestión, elementos positivos y negativos de la estructura institucional entre otros temas. Los resultados fueron interesantes ya que vinieron a romper con algunos mitos sobre el accionar policial. Así por ejemplo se encontró que un porcentaje importante de los delitos serios no se disuaden por una rápida respuesta policial (Kansas City Police Department, 1980). Además, se comprobó que es mejor responder directamente a reportes de delitos que realizar patrullaje aleatorio (Farmer, 1981). También se reconoció que conocer a los miembros de la comunidad es valioso por que se conocen los patrones delictuales pero además por que se genera una mejor actitud por parte de los policías hacia su trabajo en terreno. Finalmente, se constató que los comisarios (shift lieutenants and sergeants) juegan un rol central en la planificación y la implementación de las medidas a nivel local (Boydstun y Sherry, 1975).
A partir de estos hallazgos se ha generado una prominente lista de estudios conceptuales y empíricos sobre la policía comunitaria, sus roles y consecuencias. Por ende, se ha tornado un concepto en un continuo proceso de evolución y redefinición. Es por eso importante recalcar que el desarrollo de la policía comunitaria en los Estados Unidos va de la mano de un proceso de análisis y estudios que permiten mejorar la estrategia así como identificar aquellas áreas que requieren ser adecuadas para los diversos contextos en los que se implementa.
No obstante a los cambios y redefiniciones locales que tiene esta estrategia de acción policial existen dos elementos claves para identificarla: la asociación con la comunidad y la estrategia de resolución de problemas. En primer lugar la identificación de la comunidad como un actor relevante, con capacidad de acción, definición y ejecución de iniciativas independientes o en asociación con la policía es vital para el desarrollo de esta estrategia de trabajo. Por ende, la ciudadanía es vista como un socio estratégico que ayuda a la concreción de las tareas preventivas que realiza en conjunto con la policía. Esta asociación puede incluir temáticas de preocupación ciudadana (ruidos molestos, suciedad) que no son estrictamente delictuales, por lo cual el entrenamiento policial debe transformarse para generar oficiales preparados para enfrentar estas situaciones. En segundo lugar, la resolución de problemas es un elemento central ya que se crean las policías comunitarias con la perspectiva de disminuir el accionar reactivo tradicionalmente utilizado por la policía. Estableciendo metodologías y estrategias específicas para identificar posibles problemas que atraviesa una comunidad y anticipar respuestas.
Evidentemente, la implementación de esta metodología implica profundos cambios en la estructura y administración de la organización policial. Por un lado se requiere de espacios de toma de decisiones más descentralizados que permitan que los comisarios puedan reconocer los cambios delictuales semanales para redefinir sus estrategias de patrullaje. Incluso en términos de la rotación del personal, la policía comunitaria pone en duda la efectividad del cambio permanente del destino del personal ya que la creación de confianzas no es una tarea de corto plazo. Por otro lado, el patrullaje a pie es una herramienta clave para establecer un directo y verdadero contacto con la población pero entra en conflicto con el uso del vehículo como herramienta principal del trabajo policial. Finalmente, las instituciones policiales deben establecer sistemas de seguimiento y evaluación de la implementación de los programas para de esta forma lograr resultados positivos. Múltiples son los estudios que se han hecho desde esta perspectiva y sin duda han sido material indispensable para el posicionamiento de la policía comunitaria como una estrategia efectiva de prevención y control del delito.
b. Policías comunitarias en América Latina
El aumento del delito y los problemas de desconfianza ciudadana hacia las policías demostraron las limitaciones de la estrategia policial utilizada hasta inicios de los 90s. De hecho, la constitución de corporaciones vistas como alejadas e incluso contrarias a la población se convirtió en una de las principales barreras para avanzar en estrategias de prevención y control del delito en prácticamente todos los países de la región. En este marco, y fuertemente influenciado por la experiencia norteamericana reconocida como exitosa, se desarrollaron diversas iniciativas llamadas “policía comunitaria”. Cabe destacar que cada experiencia es diferente y presenta rasgos únicos vinculados con el contexto pero especialmente con el tipo de intervención que se busca desarrollar (Frühling, 2003). Rico y Chinchilla afirman que el esquema de policía comunitaria ha resultado exitoso en materia de prevención del delito. Para ellos citando a Loubet concluyen que existe una función policial comunitaria cuando en el marco de una colectividad que presente las características de una sociedad global algunos de los aspectos más importantes de la regulación social interna de ésta son asegurados por una o varias de las instituciones investidas en esta tarea, que actúan en nombre del grupo y tienen para ello la posibilidad de utilizar en último recurso la fuerza física” (Rico y Chinchilla, 2006). En esta misma lógica Frühling establece que una adecuada relación entre la policía y la comunidad se traduce en una reducción de los casos de abuso y mala conducta policial (2003). Ahora bien, el control de la policía a través de una relación con la ciudadanía puede estar formalizada legalmente (como policía comunitaria) o puede tener lugar como consecuencia natural de la participación de las personas en programas de prevención del delito (Frühling, 2003; Dammert, 2005). Tulchin plantea que debido a la pobre tradición de la participación ciudadana en la región existen al menos tres dificultades principales para el buen funcionamiento de la policía comunitaria: Primero, en aquellos países que hubo dictaduras es difícil que la ciudadanía se involucre en cuestiones de orden y justicia. Segundo, la ausencia de un vínculo de confianza entre la ciudadanía y los cuerpos policíacos dificulta la comunicación entre ambos grupos. Tercero, el achicamiento del estado ha favorecido el aumento de la seguridad privada (2003). Por otro lado, Mesquita Neto y Loche estiman que el establecimiento de programas de policías comunitarias cumple con dos criterios: desde la lógica de la policía es una estrategia que permite el
Translation - English Towards the Development of Comparative Analyses of Police Studies:
United States and Latin America ,
Lucía Dammert
FLACSO Chile
The police are one of the fundamental institutions of modern societies. Increased crime and violence and the perception of insecurity have become central aspects of daily life in the majority of the world’s cities. In conceptual terms this has led to the assumption by the police of an institutional monopoly on the use of force; a reflection of the challenges and weaknesses of the state in meeting the necessities of its populace. Consequently, police activity is an indicator of the quality of democratic and state modernization processes.
Due to the multiplicity of components, strategies, initiatives and problems associated with police activities, studies of police institutions can take varied forms. In recent years, the increased complexity of the crime phenomena, primarily involving greater organization among criminal networks and expanding international scope, has made the need for reform and modernization evident. One of the major gaps in available literature involves the absence of a comparative perspective between studies carried out by police in Latin America and the United States. Indeed, available literature is very specialized and only on limited occasions is there cross-analyses of both contexts.
This article seeks to stimulate development of comparative analysis permitting identification of differences and similarities, especially those dealing with four issues: the different functions of the police and the military; misuse of force; accountability and transparency; and finally, the strategy of community policing. An analysis of the study’s principal bench marks is presented for each case in each context studied, with special emphasis on the sub-regional and national differences in the case of Latin America. Accordingly, the first part of the paper provides a brief comparative description of law enforcement institutions in Latin America and the United States. The findings are intended to address currently pending questions, to outline certain results of comparative analysis and to emphasize the need for research into the similarities and differences in the study of police institutions, with the goal of attaining higher levels of police efficiency within the framework of the rule of law.
1. The Police “System” in Latin America
Police institutions in Latin America vary widely in kind and in form of organization. Undoubtedly, the nature of the governments involved is the principal element responsible for the manner in which the region’s police institutions have developed.
The federal countries (Argentina, Brazil, México and Venezuela) are comprised of national, state (provincial) and local levels of government all of which include specific purpose police forces (FLACSO 2007). Thus, for example, Mexico has more than 1,600 police institutions within its three levels of government with specific functions at the national level (federal crimes) associated with either criminal investigation (Federal Agency of Investigation) or crime prevention (Federal Preventive Police). The same structure is duplicated at the state level permitting autonomous selection of policies and strategies deemed most relevant. Finally, police at the local level are dedicated to narrower preventive tasks and to problems associated with daily public interaction (García Luna, 2006). In unitary countries there are at most two police organizations, one investigative and the other preventative, whose roles are centrally defined through interior ministries . Most countries in the region belong to the latter tradition and the impact of centralization on the manner in which policies in general and especially those specifically dealing with public safety are coordinated is of significant relevance.
The presence of both civil and paramilitary institutions is another characteristic of regional police organizations. Generally, police organizations occupied in investigative functions follow civilian structures, organizational systems and work codes. However, such attributes are not exclusive to investigative organizations, in fact, many institutions involved in crime prevention share such features (e.g., all Central American national police forces). The Colombian National Police and the Chilean Carabineers are examples of organizations structured militarily both being part of the national defense establishment; consequently, their governmental affiliation is not tied to the public safety sector but rather to national security. In those kinds of organizations the command structure, the requirements for promotion and retirement, the forms of internal control and the processes for arriving at strategic decisions are similar to those of the armed forces, especially those of the army.
Beyond the manifold and sundry institutional elements that characterize every police institution, there are certain common elements: public mistrust, high levels of corruption, indiscriminate use of force, inefficient crime control and prevention, and, a precarious state of life and non-existent systems of social security for police officers.
With few exceptions public perception of police institutions is marked by a lack of confidence in their behavior. As can be seen in the following table, the levels of mistrust in the region are troubling but in some countries (such as Paraguay and Mexico where more than 30% and 25%, respectively, of respondents answered that they did not have confidence in police institutions), levels of mistrust are alarming.
Table 1. Lack of Public Trust in the Police, Latin America.
Source: Barómetro de las Américas, 2006.
Explanations underlying these perceptions vary but are linked to the increase in regional crime that began in the 1980s. Such increase and the increased complexity of regional crime is an undeniable fact evinced by analysis of homicides which marked the region as the second most violent in the world (2003), by analysis of organized crime in Mexico (Bailey and Chabat, 2002) and even by comparative national studies on crime (Dammert and Bailey, 2005; Frühling and Tulchin, 2003). In a context marked by increased media coverage (Cerbino, 2005) as well as increased public fear of crime (Dammert and Malone, 2006) the police along with departments of justice became the institutions responsible for confronting, controlling and preventing such problems making their traditional organizational problems and strategy even more evident (Abregu, 1998; Binder, 2004; Gabaldon and Birkbeck, 2003).
Another factor present throughout the region is the substantial level of police corruption ranging from demands for bribes in lieu of traffic fines (Hinton, 2006; Huggins, 1998) to the presence of criminal gangs organized and led by police officials (Jardi, y Gutierrez, 1996; Kaminsky, 2005; Klipphan, 2004). The involvement of police officials in these activities clearly increases the population’s feelings of insecurity (Dammert and Malone, 2003), with the public believing itself unprotected and assuming that high levels of impunity are an unavoidable part of everyday life. As previously mentioned, not all corruption is related to institutional networks promoting and endorsing criminal activities. However, the various national cases analyzed within the region reflect significant levels of resistance to anti-corruption initiatives (FLACSO, 2007).
Misuse of the forces of public order is another factor common among the regions police organizations. Abuses by forces of public order during periods of military dictatorships in South America and civil wars in Central America were everyday events. In fact, the police were actively involved in violations of human rights perpetrated in most of those countries (Andersen, 2002). Lamentably, despite the return of democracy to Latin America such practices are far from forgotten. On the contrary, several sources disclose the continued use of indiscriminate force with deadly consequences in Brazil (Benedito, 2002; Bowman, 2002), Argentina (Brinks, 2007) and Mexico (Aragon, 2000). Most such abuses are committed against young people belonging to lower socio-economic levels and against ethnic minorities which in turn leads to a serious increase in social unrest (Call and Neila, 1995; Castillo and Godoy, 2002). In a very important study of the subject, Birkbeck and Gabaldon point to the significance of the problem in the region and to the need for a more detailed, rigorous and especially more analytical study of the phenomenon (2002 2003). Even in Chile where the police have attained important levels of acceptance and trust the study found use of disproportionate violence against the Mapuche.
Public mistrust is closely tied to the perception that crime prevention and control is ineffective. Agüero asserts that “public security is an indispensable condition for the exercise and enjoyment of democratic rights but recognizes that in the region, the institutions charged with providing such benefit have frequently proved incapable of preventing crime and in many cases have been involved in criminal acts” (Agüero, 2004, p.9).
In many countries the police are seen as unable to meet the challenges of high tech, organizationally complex modern crime, or of traditional crime which is characterized by its random but permanent presence in varied urban areas. That situation has led to the involvement of new participants (such as private security companies and the public) which mistrust the police monopoly on the use of force. Each in different areas has led to a weakening of the police which are held "responsible" for the lack of security. In fact, in a majority of countries in the region, the number of private security guards involved in fulfilling ever increasing monitoring and control tasks is double or triple the number of public officials (Dammert and Bailey, 2005). Moreover, in countries like Argentina and Peru, uniformed and armed police officers work privately during their off hours rendering the boundary between public and private security issues even narrower (FLACSO Chile, 2007).
From a different perspective, community participation has become a requisite component of most public security policies (Dammert, 2005). While in most cases such participation is channeled towards preventive actions or deterrent presences, the increasingly widespread development of popular mechanisms of vigilante justice (sometimes marked by lynchings) is a regional concern (Snodgrass, 2006). The perception of official impunity, public fear and increased crime creates an environment making possible public support for highly authoritarian policies which may in turn lead to punishment even in cases of those merely presumed culpable.
The final common element involves the precarious financial status and absence of social security suffered by the region’s police officials. Studies in this area remain scarce because of limited access to detailed information concerning police organizations. The study conducted by Elena Azaola (2006) involving Mexico City’s police is an exception. That study identifies daily hardships and difficulties faced by the police in one of the world’s most populous cities including low wages, a limited service infrastructure, minimum housing, health and education benefits, and the absence of retirement programs. The situation in other police organizations is similar, as indicated by Costa and Basombrio in their summary of civil actions within the Peruvian Ministry of the Interior (2004) and by Harriot, in the case of Jamaica (2000). In this area as well, Chile and Colombia are exceptions requiring further study since one of the elements that explains their low levels of corruption and favorable relationship with the public is precisely the strength of these peripheral aspects of police work (Frühling, 2003 and 2004).
That the police belong to the same social and territorial groups as those whom they pursue is undoubtedly not a trivial consideration (Aguilar, 1992; Garcia Luna, 2006; Arevalo, 2004). Paradoxically, they not only face socio-economic problems similar to those faced by their adversaries but their institutional affiliation as police fails to provide them with the greater security networks or benefits necessary to develop a divergence of interests between them. This coexistence increases the magnitude of police corruption and inefficiency and even leads to the perception that police work provides the access necessary for the commission of certain crimes (Barrón Cross, 2005; Burzaco, et al. 2004; Castillo, 1985).
The foregoing reflects a bleak outlook for regional police institutions, a situation that undoubtedly played a key role in the research agenda developed in Latin America during recent decades, not only because of the central role some issues have assumed but because of the absence of others. The police have played an important political role in many regional countries. Police participation in dictatorial governments and in violations of human rights as well as the existence of repeated manifestos issued on behalf of police institutions since the 1990s reveal their political impact (FLACSO, 2007); thus, police studies impact the underpinning of democratic consolidation processes and the quality of governance in the region’s countries. While as noted by diverse specialists, Latin American democracies elected to either create new police forces or reform existing police systems, both processes have been accompanied by a number of complex challenges including "the dismantling of the old organizations, the recruitment of new staff and the development of new organizational structures" (Agüero, 2004). However, in many countries the police have become an indispensable part of comprehensive efforts to develop a "functional state" (Linz and Stepan, 1996).
2. The Multi-Dimensionality of Police in the United States
The police system in the United States is unique in composition as well as in scale, there being about twenty thousand law enforcement agencies at state and municipal levels (Maguire, et al. 2003; Reaves and Goldberg, 1999). Collectively they employ approximately 940,275 people and their combined budgets are approximately 51 billion dollars, 15% of which is contributed by the federal government . In other English speaking democracies the number of police agencies is much smaller. For example, Canada has 461, the United Kingdom has 42 and India has 22 (Dammert and Bailey, 2005). Another unique characteristic of the United States system is that the great majority of its police agencies are loosely interconnected. Many of these exercise jurisdiction at different levels of government including city, town, municipal, county, state and federal levels.
One way to classify United States police agencies is by the functions they perform. Most police forces have generalized responsibilities ranging from patrolling designated areas and answering public calls to investigation of designated crimes. These general duty agencies serve at the local level (municipal, town or county) and are relatively small with 81 percent (11,015) employing fewer than 25 full-time officers, 42 percent (5,737) employing less than 5 officers and 7.7 percent (1,022) trusting their official duties to part-time officers (Reaves and Goldberg, 1999). Other agencies are special function or special task agencies responsible for specialized roles within specific territories (such as parks or airports) or special tasks (such as regulating alcohol consumption or caring for wildlife). However, many other law enforcement organizations cannot be confined to the categories described above. For example, in some states, sheriffs' departments have no patrol duties; rather, they provide services such as administration of prisons, custody of courts, canine services, undercover agents and assistance in state police investigations. Therefore such sheriffs’ offices perform both general and special service agency functions.
Another kind of classification is based on the governmental agency involved. Thus, of the 18,760 existing police agencies, 70 are federal, 49 are state (subdivided into more than 1,700 specialized units, such as school or transit branches) and finally, there are 3,100 sheriff’s offices at the county level and 12,502 municipal police departments .
At the federal level, police agencies deal with crimes deemed federally pertinent through two different kinds of police organizations. The first involves uniformed officers who provide security for federal buildings and the second involves crime investigators sometimes known as special agents. The principal federal police agencies belong to the Department of Justice (DEA, FBI, ATF, USCIS and US Marshalls) and the Treasury Department (ATH, Customs, IRS and Secret Service). The Departments of Defense, Interior, State and Agriculture also employ their own police forces and the thirteen intelligence agencies as well as the police branches of the armed forces can also be considered as involved with law enforcement.
There are 49 agencies charged with maintaining public order at the state level, 26 of which are designated as highway patrols and 23 as state police corps. These institutions function as public order agencies, patrolling highways but also serving as statewide police forces. State police are responsible for responding to traffic accidents and for dealing with crimes of every kind. Thirty-five states have additional agencies independent of both the state police and highway patrol with administration of justice attributes and investigative powers. These agencies include alcoholic beverage control offices, departments of criminal investigations, departments of motor vehicles, capital police and environmental protection police.
Finally, at the local level, there are more than 3,100 sheriffs’ offices charged with administration of justice at the county level. Most sheriffs are elected officials exercising political functions including law enforcement, tax collection, jail and court administration, and custody of prisoners. The most numerous police agencies in the United States are city (municipal) police (approximately 15,000) charged with enforcing laws within city limits.
After the events of September 11, 2001 in New York City, measures were implemented to improve police coordination, limit autonomy and involve national security agencies in the promulgation of internal security policies. The creation of the Department of Homeland Security represents an attempt at greater coordination and increased sharing of information between the various police agencies, particularly information related to possible terrorist acts in the United States.
The complexity of the United States police system has been a central focus in studies dealing with police organizations; consequently, there has been a hyper-specialization of the topics studied, including internal organization and administration of forces (Chatterton, et. al., 1996), the impact of new technologies (Marx, 1998), community policing, the use of force (Goldsmith, 2000), and relationships with ethnic minorities (Norris, et.al., 1992). The materials which follow present some themes common to the Latin American and North American experiences that permit identification of commonalities and divergences in the evolution of police analysis in both contexts.
3. Policialización of the Military?
One of the central premises in the development of professional police establishments is the demarcation of areas of intervention, strategy and methodology proper to police work. Separation of police functions from military activities is an important element in consolidating the democratic process as well as in increasing the level of respect for the rule of law. While in the United States the National Guard and even the army may be called upon to confront internal problems such as those arising from natural disasters, the separation between domestic security forces (i.e., police) and those dedicated to national security is a central aspect of the security sector’s structure. That is not the case in Latin America where the initial emphasis on separation of functions between the police and the military during the beginning of the 1980’s has diminished notably during the past few years.
a. From Separation to Unification of Tasks in Latin America
Most of the new democracies in Latin America inherited militarized police forces or police forces that had been controlled by the military during the bloody military dictatorships and civil wars that took place during the 1970s and 1980s. As a result, one of the main tasks faced by democratic governments since the late 1980s has been "the demilitarization of the police and their transition to democratic civilian control by non-defense sector officials" (Trinadle, 2004). Recognition of police involvement in systematic violations of human rights led to the severance of police from the ambit of national defense and therefore to development of a more autonomous perspective with respect to police decisions and action strategies.
While the foregoing was taking place, Latin America faced a steady increase in violence and in criminality of a kind seldom seen in history (Dammert and Bailey, 2005) which presented a barrier to meaningful reform of police institutions. Costa and Basombrío argue that in the case of Peru, the "the core of everything lay in leadership problems which inhibited the pursuit of consistent and resolute policies to punish unauthorized behavior, confront corruption and ensure political, public and community support for police reform (Costa and Basombrio, 2004); thus, two elements, increased crime and weak civilian leadership, united to preserve and strengthen the significant autonomy of police institutions. However, their autonomy and freedom of action did not prove effective in reducing crime. On the contrary; the popular perception in the region is that “traditional” methods of crime control are at best inadequate to promptly and effectively confront the problem.
Except in Central America, the lack of transparency and high levels of autonomy remained unaddressed despite such failures and no meaningful institutional changes took place. An especially interesting case involves Chile where Hugo Frühling observed that:
… police institutions and their intelligence agencies exhibit a significant level of operational autonomy from the country’s political authorities. The powers of intelligence authorities are inadequately regulated and disciplinary proceedings are purely internal, lack transparency, and are not subject to supervision by other institutions "(Frühling, 2003).
This example is particularly relevant because of the positive public perception of Chilean police services and their low level of corruption.
Similar problems exist in Argentina where, for example, entrenched networks of illegal activities are evident among provincial police forces, which expand whenever violence increases. In fact, several authors claim that "it is impossible to obtain information concerning public complaints of police misconduct in any South American country" (Frühling, 1998). Similarly, Rico and Chinchilla assert that while the Latin American police crisis has been confronted in three ways (first, by demilitarization of the organizations responsible for public order; second, by subjecting the police to the rule of law; and third, by depoliticizing the police and transforming them into institutions of state service), such policies have been obstructed because regional police are “costly, extremely inefficient, corrupt institutions with high incidences of human rights violations” (Rico and Chinchilla, 2006). Both authors argue that solution of the police crisis must be based on "transformation of a purely theoretical and memory oriented approach into one based on practice and study; on experiential analysis and a commitment to fighting corruption and police abuse by “overcoming the shortcomings of existing police discipline regulatory systems and strengthening monitoring and supervision mechanisms, both internally and externally’" (Rico and Chinchilla, 2006). Stressing that point, Frühling posits that modern police are characterized by professionalism, a devotion to public service and specialization, i.e., clear differentiation of police and military functions "(Frühling, 2003). As Rico and Chinchilla indicate, perhaps the main problem facing police is the failure to distinguish their role from that of the army since as long as the issue of separation of police and military functions is not clarified, problems hindering adoption of a civilian police model respectful of human rights will continue"(2006). An additional consequence of militarization of the police is that they have come under the direct command of the armed forces in Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Panama, Paraguay, Venezuela and Central America (FLACSO, 2007).
It seems clear that police demilitarization can be implemented using crime and violence reduction strategies employed in Western Europe and the United States. Among their key elements, such strategies would involve a change in police doctrine through incorporation of democratic values into police activities. This can be accomplished by requiring that police be bound by a code of conduct acceptable in terms of human rights, by use of sophisticated methods to assess the impact of police crime reduction strategies and finally, by a concerted effort to develop an investigation and response system addressing public complaints (Frühling, 2004).
Regrettably, there is a current perception that military participation in police functions may be unavoidable (Dammert and Bailey, 2005). Democratic governments are being torn by political pressure to appear efficient in combating crime, but their police forces are at best inefficient, if not corrupt. While politicians realize that the security problem requires a long-term solution, electoral cycles are at most six years long; therefore, it does not seem "rational" from a short term perspective to assume the expenses required for reforms that will only bear fruit in the distant future. Consequently, they tend to take only symbolic measures such as toughening sentences, lowering the age of criminal responsibility and increasing prison capacity.
The resulting politicization of the security problem negatively impacts the quality of reform initiatives directed at combating crime, reflecting a perverse but entrenched logic that subverts policies into means for responding to public anxiety as quickly as possible rather than as vehicles for meaningful problem resolution .
Reliance on the military to resolve crime related problems is an impulsive reaction that rests on three fundamental factors. First, with the end of the Cold War and the reduced threat of conflict between Latin American countries, the historical role of the armed forces changed, a situation that permitted participation by Chile and Brazil in the [United Nations’] mission in Haiti as well as a significant reduction in the Argentine military budget. Additionally, the military has maintained an active and visible nationwide presence in many countries in the region, working on road, school and primary health facility maintenance all of which has had a positive impact on their perception by the public, which values their professionalism, the large deterrent effect of their presence and their effective training and discipline. Second, since the events of September 11, the United States has redefined “terrorism” in a manner that includes it as new form of “threat” to regional and national security. As a result, the military has become more closely involved with intelligence and police agencies. This situation has had implications in countries where organized crime is officially designated as a threat to national security, mainly in Mexico and Central America. In the latter, the Maras are considered a national threat with the military frequently involved in their apprehension (Casa Alianza, 1997; Byrne 2000; Pereira and Davis 2000). All of the foregoing has resulted in incremental but sustained armed forces participation in public safety issues in countries such as Brazil, Peru, El Salvador, Argentina and Mexico. There are still many unanswered questions concerning the implications and impact of such participation, not only with reference to organized crime but also concerning police institutions which in many cases have again been placed in roles subordinate to military functions. Additionally, the potential for unnecessary use of force by members of the armed forces (who lack the necessary tools to work with the public on a daily basis) has been reopened.
b. Terrorism as a Domestic Enemy: Homeland Security
The separation of police and military functions has been a central characteristic of the North American security sector (Steward, 1941). For decades, the segmentation of police bureaucracy in the area of public safety (discussed previously) did not pose a problem to the system’s ability to address crime related problems. Indeed, published studies provide in depth analysis of the internal challenges faced at each operational level including problems related to corruption, transparency and abusive use of force (Walker, 2007; Weisburd, 2000; Wickman-Crowley, 2003). The events of September 11 resulted in total restructuring of the security sector through creation of the Department of Homeland Security which seeks to coordinate and strengthen the different organizations involved in implementation of counterterrorism strategies. However, in the United States, this profound change has not impacted the strict separation between police and military functions; rather, the institutional perception of each regarding its degree of professionalism continues to play a central role in their institutional and sector development (Huntington, 1956 ).
Opinions concerning internal activities of intelligence institutions such as the CIA vary widely. In fact, part of the "war on terrorism" declared by President Bush involves a domestic security policy requiring subordination of certain liberties in order to minimize terrorism related risks. However, analysts agree that domestic intelligence gathering activities are becoming more sophisticated and more focused on activities within the United States itself (Lyon, 2003), thus the line between domestic and national security has been blurred (e.g., the inclusion by the Department of Homeland Security’s Total Information Awareness Office of information concerning United States citizens’ banking, medical, airline, newspaper subscription and other personal data in its terrorist detection system; Lyon, 2003, p. 91). Even more troubling is the increased surveillance authority granted to federal agencies, erasing the line between criminal investigations and those involving the new intelligence concept of “domestic terrorism” (Natsu, 2002, p. 059). Nonetheless, it remains clear that military and police functions in the United States are not coordinate, do not overlap and a clear difference remains in their missions, tasks and objectives.
It is remarkable that such marked difference in roles is maintained and defended domestically in North America but is not promoted in its foreign policy towards Latin America. In fact the "war on terror" is accompanied by the "war on drugs", a major investment in terms of international cooperation. Efforts to eradicate drug crops are encouraged by government officials who emphasize United States military involvement in issues involving public safety. For example, in March of 2003, James Hill, the commanding general of the United States Southern Command (Southcom), explained that
… the threat to countries in the region does not come from the military force of an adjacent neighbor or from a foreign invading power. Rather, "today's foe is the terrorist, the narco-trafficker, the arms trafficker, the document forger, the international crime boss, and the money launderer" ….
(WOLA, 2004) , a situation that has been coupled with increased United States aid to develop common police and military tactics.
4. Abusive Use of Force: From Buenos Aires to L.A.
The police, who are responsible for law enforcement and maintenance of public order, enjoy a monopoly on the use of force. This unique police power emphasizes the need to shield professional institutions from political obligations. Unfortunately, the reality in Latin America as well as in the United States is that police organizations are tainted by evidence of excessive use of force (CELS, 2002; Saín 2004; Tucker, 1997), discriminatory actions against racial minorities (Weitzer and Tuch, 2004), and even participation in organized violations of human rights (Basombrio, 2003; Chevigny, 1991; Fuentes, 2005). Abusive use of force has become a central issue faced by police organizations (in the case of North American) and by governments (in Latin America), a situation which requires resolution of serious issues in order to break with the impunity enjoyed by a decades old institutional culture and logic. While the problem is present in both contexts, responses have been mixed and the results thus far have been very different.
a. The Hidden Problem of Police Abuse
One of the main challenges faced by public security organs in Latin America lies in how to establish effective mechanisms of public safety which concurrently guarantee respect for human rights (and Birbeck Gabaldon, 2002) while assuring that freedoms and rights are not converted into bargaining chips in the quest for purportedly higher levels of security. In many countries, the promise that democracy would lower the levels of force used by the police has not been kept (Pereira and Davis, 2000). Rather, the perception that abuses were inherent in the authoritarian past but would not exist in democratic regimes (Fuentes, “En Prensa”) resulted in the exclusion of the police from participation in reform processes which, however, affected military institutions. Consequently, in many countries things have changed only minimally; rather, as suggested by Fuentes (2005), most countries in Latin America lack the basic legal framework necessary to protect citizens’ rights from police abuse.
The fact that at the beginning of the 1990s police in many countries in the region were not required to inform detained persons of their rights is not a trivial matter. Detainees were also denied other fundamental rights such as the right to contact an attorney or family member at the time of their arrest. It was not until the middle of that decade when most countries in the region re-embraced democracy that citizens obtained fundamental rights like the right to "remain silent while under arrest and the right to contact a lawyer" (Fuentes, 2005) and it has only recently become compulsory in Mexico to read detainees their rights.
The causes of police abuse in Latin America are many and can be traced to historical, cultural and institutional roots. As suggested by Pereira and Davis (2000), the use of violence and involvement in politically motivated actions has existed in most countries since police institutions were first organized. In fact, in many cases the police were imbued with key political support roles (including coercive functions) at the time of their creation. This was evident during the military dictatorships in Latin America’s “southern cone” as well as in the Central American civil wars.
A study conducted in various countries in the region by Birkbeck and Gabaldon concluded that "police willingness to act was influenced by a citizen’s attitude and behavior towards them during an encounter” (2002, p. 239) and that those situations were subject to deterioration when the encounter involved members of society characterized by limited knowledge of social proprieties (e.g., young people from lower social strata). Looking at the issue from a different perspective, Lopez Portillo believes that "analysis of the potential for police abuse starts with consideration of the broad discretion exercised on an ongoing basis by police agents and their lack of accountability for day-to-day decisions" (2005). Police officers usually spend much of their professional lives working with little oversight or external scrutiny, which increases their perception of autonomy and facilitates participation in illegal activities. Authors such as Dammert and Bailey (2005), Lopez Portillo (2005), and Rico and Chinchilla (2006) suggest that in every nation analyzed, external review mechanisms should be complemented by procedures for internal review and by reformation of values, systems, tactics and procedures.
In addition to the foregoing, some police institutions are marked by corruption and even by active participation in mafias linked to organized crime , situations that result in the use of the police monopoly on force for criminal purposes turning the police into a threat to public safety. As Chevigny explains, the relationship between police and crime is complex. In part, “it keeps predatory criminals involved in illegal activities while it concurrently facilitating police involvement in serious crimes (e.g., kidnapping), creating a vicious circle where police protection becomes increasingly necessary” (2003).
News reports of civilians killed in clashes with police increase daily. The Center for Legal and Social Studies (CELS) in Argentina systematized information pertaining to civilians killed in clashes with the police from 1996 to 2001. Such information disclosed a rising annual trend starting with 66 incidents in 1996 increasing steadily to 125 incidents in 2001 (CELS, 2002). Similarly a recent Brazilian study of mortalities attributed to police action in nineteen Brazilian states disclosed more than 7,800 fatalities during the period from 1994 to 2001 (Ahnen, 2007). Finally, during the past year Human Rights Watch has complained of excessive use of police force in various countries in the region including Chile, Mexico and the Dominican Republic. Each of these cases presented different facts; therefore, a conclusion that human rights violations are systematic in Latin America is far from supportable; however, it can be stated that inadequately addressed allegations of indiscriminate use of police force continue to be reported almost everywhere in the region.
Undoubtedly, the increases in crime and in public insecurity have led to public demands for increased efficiency and harsher penalties. This situation has reached extremes such as existed in Buenos Aires where candidates with clear links to human rights violations and indiscriminate use of force were elected as mayors (Gonzalez, 2006). The regional appeal for punitive action has made it plausible to “justify” alleged police abuses as necessary because of the complexity of the crime problem. An interesting example of the foregoing involved public reaction to suspension of the "arrest on suspicion" power used by Chilean police to stop people for identification and background checks (especially young people in popular areas), a strategy also used to control certain social sectors stigmatized as violent or criminal. The public reacted with outrage at the perceived "light touch" and "limitation on police action" which led to a governmental disciplinary and legal backlash.
Fuentes and Chevigny argue that police human rights violations can be controlled and contained through a variety of institutions and mechanisms confirmed through certain regional experiences (2005 1991). Undoubtedly, governments are capable of establishing judicial procedures that limit such violations by imposing punishments that make examples of violators through both internal disciplinary procedures and civil and criminal actions. In their opinion, required administrative oversight should involve both an internal affairs department with a degree of institutional independence and external institutions such as ombudsmen or auditors. In that manner, initiatives that do not involve fundamental internal police reforms can still lead to significant decreases in abusive use of force. Paradoxically, to date there are few instances where processes focusing on the quality of responses to citizen complaints, respect for human rights and transparency have been treated as priorities; a situation linked to the non-participation of police institutions in democratic reform processes (Lopez Portillo, 2005).
b. NY and LA: Isolated Cases?
The video of police abuses committed against Rodney King in Los Angeles and reports of torture in a New York police station are graphic examples of the dark side of North American police activities, and they are not isolated incidents. North American police institutions face a serious abuse of force problem whose most important variable involves racial differences. In fact, Human Rights Watch recently issued a report which states that "police abuse is one of the most serious and divisive human rights violations in the United States" (1998). In this regard, there are many studies that disclose a greater incidence of police brutality against ethnic minorities, especially blacks (Weitzer, 2004). Even when other minorities are taken into account, the over-representation of blacks among the victims of police abuse is obvious. Thus, for example, a recent study by Amnesty International found that incidents of police abuse are linked to racial profiling where skin color increases the chances that those identified as lesbian, gay and transgender (LGBT by its English language acronym) tend to be severely mistreated by the police. Additionally, it is people of color that are most concerned about the police abuse problem. Thus, ethnicity has become the main element in predicting whether police action will be negatively interpreted since, on the one hand, it is in fact blacks and Latinos who most frequently complain of conflicts with the police, and on the other, it is they who generally live in high crime rate neighborhoods where police intervention is more frequent and offensive (Weitzer and Tuch, 2004). This deep division of North American society is visible even among police officers who perceive levels of violence towards minorities differently depending on their racial origin. For example, one study disclosed that the perception of police action by black police officers is radically different than that of their white colleagues and even than that of other minority officers (particularly Latinos). Indeed, responding to a question about the likelihood that police use force to a greater extent against blacks or other minorities, respondents who agreed diverged drastically among racial lines with 47 percent of the black police officers agreeing that was the case while only 4.5 percent of white police officers concurred (Weisburd et. al., 2000).
The widespread perception in the black community is that the police are biased and use force indiscriminately. Significantly, this perception does not vary based on the police strata involved (i.e., federal, state or local). The perception by police officers is different, but with worrisome qualifications. Thus, for example, in a study conducted by the European Union’s Department of Justice, interviewers found that while the majority of police officers disapproved of the use of excessive force, 25 percent said that use of illegal force to control a person who had assaulted a police officer was acceptable. Moreover, 40 percent agreed with the statement that adherence to rules was incompatible with success in their work. The existence of a culture of silence was confirmed when 22 per cent stated that their departments sometimes (or regularly) used more force than necessary but that generally such incidents were not reported (52 percent declared that they had not denounce such abuses ; Weisburd et. al., 2000). Although significant progress has been made in recent years involving citizen initiatives developed to address this problem, all of the foregoing paints a still unresolved panorama concerning reduction of police brutality in the United States . A number of police departments have developed programs and initiatives aimed at reducing the use of force by their members and many also confront a much deeper problem that divides North American society: racism.
5. “Accountability” and Transparency
Since the 1970s police studies in North America (and more recently in Latin America) have emphasized development of mechanisms and systems to provide higher levels of accountability at all levels of police activity (Varenik, 2006) as well as the need to increase transparency with respect to police work and police related information. Suggested accountability systems include both individual (focused on actual police officer’s day to day activities) and institutional accountability. Both need to be addressed on parallel tracks in order to attain the required synergy as well as the mutual support required to consolidate such initiatives.
Accountability lies at the heart of a series of mechanisms designed to regulate exercise of discretion and to limit poor performance, bullying, corruption and inefficiency. Law enforcement organizations’ traditional, consolidated levels of autonomy pose natural barriers to development of accountability systems involving topics as varied as resource management and crime statistics (FLACSO Chile, 2007); a situation that, in the case of Latin America, requires fundamental reform processes that increase institutional and social control over police organizations. Experiences involving efforts to attain these objectives are mixed at best and are too frequently negative (Varenik, 2006; Costa and Basombrio, 2004). In general, Latin American institutions have demonstrated their limited flexibility in the face of change and blatant institutional opposition to reform processes that involve accountability mechanisms (Dammert and Bailey, 2005; Rico and Chinchilla, 2006; Tulchin and Frühling, 2003). On the other hand, progress has been significant in achieving higher levels of accountability among North American police in three areas (Walker, 2007): First, the Violent Crime Control and Law Enforcement Act (1994) authorizes the Department of Justice to prosecute police departments that demonstrate "patterns of abuse" as well as to seek institutional changes to confront such situations. Secondly, the creation of the Early Intervention System (EIS) permits establishment of a system to administer and manage day to day police activities which in turn leads to generation of intervention alternatives from senior police commanders. Finally, civilian organizations with independent investigatory capabilities involving allegations of police misconduct have proliferated during the last few decades.
A similar situation exists in relation to transparency of police information. While Latin American police institutions rely on websites that provide some information concerning police career options, police training curricula, police officers’ rights and duties, and promotion criteria (FLACSO, 2007); information available to members of the public interested in police careers is limited and incomplete. Additionally, widespread recognition of shortcomings in the region’s crime data information systems has resulted in endorsement of systems involving greater government control over crime data management processes and mechanisms, although they are still inadequate (Dammert and Arias, 2007). In contrast, North American law enforcement institutions have an obligation to make training curricula, operating regulations, training formats and promotion policies publicly available. Such information is not only accessible at official organization websites but is also maintained at centralized locations within respective institutional facilities. Obviously there is room for improvement in terms of the information available but the policy of openness with respect to police administration is undeniable.
As to information concerning crime databases in the United States, it is published (in some cases daily) by the respective police departments and also organized systematically by the Department of Justice. Collection of substantial quantities of studies relating to these issues has been made possible by the willingness of academic institutions (e.g., the National Consortium on Violence Research ) to make their informational resources available.
6. From Community Policing to “Policía Comunitaria”: The Migration of Concepts and Policies
The continuous migration of security programs and strategic and political ideas from the United States to Latin America is indisputable. Thus, for example, New York City’s success in addressing security issues is not only well known but efforts have been made to duplicate it through recruitment of former Mayor Rudolph Giuliani by Mexico City and of former police commissioner William Bratton by the cities of Guayaquil, Lima and Buenos Aires, as major security consultants. Additionally, agencies varying from private institutions (such as the Manhattan Institute) to multilateral lending agencies (especially the Inter-American Development Bank) have implemented initiatives designed to duplicate programs developed in North America. Terms such as Compstat, community policing, zero tolerance, Broken Windows, Neighborhood Watch, Crime Control TV, drug courts, and probation are now common in Latin America. While migration often requires conceptual adjustments in new environments, in some cases it “objectifies" concepts turning them into fashionable “buzz words” without much substance. In this context one of the most recognized police strategies in Latin America is the concept of community policing. Implemented in part on the basis of its success in the United States, it helps lower levels of public mistrust in police, develops vigilance systems at grass roots levels, and reduces levels of police abuse and corruption. However, as discussed below, the models developed in Latin America differ significantly from the original approaches developed in both North America (community policing) and in Europe (police proximity to public).
a. The Origins of Community Policing
American police have undergone a major change since the end of the 1970s when the concept of community policing was first put into effect. The view that police institutions should be professionalized which became prevalent during the early 1900s led to alienation of police from the communities they served and to an attitude that police and public where somehow different. Thus, it was deemed appropriate for police officers to have only limited personal interaction with the public, permitting evolution of a distancing which facilitated police monopolization not only of the use of force but also of all other crime control capabilities. This strategy of police expansion and action lost favor during the period starting in the mid-1960s through the 1970s when it became clear that American society had changed and citizen protests dramatized the gap that had developed between the public and the police. During that time, varied social movements engaged in serious clashes with police who seemed helpless and ineffective in the face of public criticism. In reaction, internal financing was made available by a number of police departments to fund studies investigating police practices, management methods, positive as well as negative aspects of institutional structures and other related issues. Results proved interesting as some conflicted with myths concerning police activities, for example: studies found that serious crimes were not significantly deterred by rapid police responses (Kansas City Police Department, 1980); that direct responses to crime reports were more effective than random patrols (Farmer, 1981); that personal acquaintance with members of the community was valuable in that it led to discovery of local crime patterns and also because it led to improved police field work attitudes; and finally, that shift lieutenants and sergeants play a central role in planning and implementation at the local level (Boydstun and Sherry, 1975).
Based on such findings, an impressive number of conceptual and empirical studies on community policing, its roles and results, have been undertaken which, in turn, have made community policing a continually evolving and redefined concept. That's why it is important to emphasize that expansion of community policing in the United States goes hand in hand with study and analysis designed to improve such strategy and to identify the areas that need to be refined for the various contexts in which it is implemented.
Despite the changes and local variations in this police action strategy, it has two key identifying elements: community partnership and a problem-solving strategy. First, recognition that local communities are important participants capable of developing and executing initiatives either on their own or in association with the police is an essential aspect of this working strategy. Thus the public is seen as a strategic partner helping to realize preventive tasks in conjunction with the police. The relationship may include citizen concerns involving issues that are not strictly criminal matters such as nuisance noise abatement and sanitation, which means that police training will have to change in order to develop police officers prepared to confront such situations. Secondly, problem solving is a critical element because community police are organized with the expectation of replacing reactive activities traditionally used by the police with specific methodologies and strategies to identify potential problems facing a community, permitting more accurate prediction of potential responses.
Clearly, implementation of this methodology involves profound changes in the structure and administration of police organizations. On the one hand, room for more decentralized decision-making is required in order to allow police officials to recognize changes in week-to-week criminal activity and redefine their patrol strategies. In fact, in terms of staff rotation, the community police concept puts into question the effectiveness of permanent personnel changes since development of trust is not a short-term task. In addition to the foregoing, the foot patrol is a key tool in establishing direct and real contact with the population but conflicts with the use of vehicles as the main police-work tool. Finally, in order to achieve positive results, police should establish systems to monitor and evaluate implementation of such programs. Many studies have been undertaken from this perspective and have undoubtedly provided essential materials used in making community policing an effective strategy for crime prevention and control.
b. Community Policing in Latin America
The increase in crime and problems involving the lack of public trust in the police demonstrated the limitations of police strategies used until the start of the 1990s. Indeed, evolution of police institutions viewed by the people as remote and even counterproductive became one of the main barriers to advancement of crime prevention and control strategies in virtually all Latin American countries. Within this framework, and heavily influenced by what was perceived of as a successful American experience, several initiatives dubbed "community policing" developed; however, it should be noted that each experience is unique and presents its own special challenges, especially in relation to the kind of participation sought (Frühling, 2003).
Rico and Chinchilla claim that the community policing system has proved successful in crime prevention. Quoting Loubet, they conclude that community policing exists when, in the context of a community reflecting characteristics of a global society, some of the more important aspects of internal social regulation are protected through one or more designated institutions acting on behalf of the group, with authority, as a last resort, to employ physical force "(Rico and Chinchilla, 2006). In the same vein, Frühling asserts that an appropriate relationship between the police and the community results in a reduction of cases involving police abuse and misconduct (2003). However, supervision of police through a relationship with the citizenry may take several forms, it may be legally formalized (as in community policing) or it may occur as a natural consequence of popular participation in crime prevention programs (Frühling, 2003; Dammert , 2005). Tulchin posits that because participation by the citizenry [in police related affairs] is not traditional in the region, there are at least three major obstacles to proper functioning of community policing: first, in countries that experienced dictatorships, it is difficult to convince the public to become involved with issues of justice and public order; second, the absence of a bond of trust between the public and police hampers communication between the two groups; and third, downsizing of the state has resulted in an increase of a private security alternative (2003). On the other hand, Mesquita Neto and Loche believe that the establishment of community policing meets two criteria. From the perspective of the police, it is a strategy that allows rapprochement with the public while at the same time promoting community cooperation in crime prevention and control. From the perspective of the community, it is a strategy that on the one hand encourages citizen participation in the formulation and implementation of policies on public security (2003) and on the other, has become a public police accountability mechanism because of the constant interaction between the population and members of police organizations.
It is worth noting that while experiences are many, empirical studies are scarce. Most analyses involving these initiatives are descriptive and are based on changes made to police institutions, a situation contrary to the perspective of North American practices and studies. For example, most regional initiatives do not involve police forces in general but rather involve creation of units operating under the "community policing" title charged with developing projects for linkage with the public but without major changes in the overall police structure. Similarly, such initiatives have not had the required impact on decentralization of decision-making hierarchies. Indeed, in most countries centralization leaves limited capabilities for local decisions (FLACSO, 2007). Another element missing in the Latin American experience is the "problem solving" paradigm.
Undoubtedly a reactive vision capable of realizing even a limited analysis of police intelligence in order to predict the evolution of varied criminal acts and phenomena has yet to be attained.
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Spanish to English: Hacia el desarrollo de análisis comparado de estudios policiales:
Source text - Spanish Hacia el desarrollo de análisis comparado de estudios policiales:
EEUU y América Latina
Lucía Dammert
FLACSO Chile
La policía es una de las instituciones medulares de las sociedades actuales. El incremento de la criminalidad, del uso de la violencia y de la percepción de inseguridad se han convertido en características centrales de la vida cotidiana de los habitantes de la mayoría de ciudades del mundo. Es así como la policía se convierte en términos conceptuales en la institución que tiene el monopolio del uso de la fuerza, así como aquella que evidencia los desafíos y debilidades del Estado para responder a las necesidades de la población. De esta manera, el accionar policial se presenta como un indicador de la calidad del proceso democrático así como del proceso modernizador del Estado.
Los estudios sobre la policía pueden ser de diversa índole debido a la multiplicidad de elementos, estrategias, iniciativas y problemáticas vinculadas con su accionar. En los últimos años la complejización del fenómeno delictual vinculado principalmente con una mayor organización en redes criminales y directa internacionalización; han puesto de manifiesto la necesidad de procesos de reforma y modernización. Uno de los vacíos principales en la literatura es el desarrollo de una perspectiva comparada entre los estudios policiales realizados en América Latina y los Estados Unidos. De hecho, la producción es muy especializada y sólo en limitadas ocasiones se encuentran análisis transversales de ambos contextos.
El presente artículo busca iniciar un camino hacia el desarrollo de análisis comparados que permitan identificar las diferencias y similitudes especialmente alrededor de cuatro temáticas: La división de labores entre militares y policías, el abuso de la fuerza, accountability y transparencia, así como finalmente la estrategia de policía comunitaria. En cada uno de los casos se presenta un análisis de los vértices centrales de estudio en cada uno de los contextos estudiados con especial énfasis en la diferenciación subregional y nacional en el caso de América Latina. Es así como la primera parte del documento presenta una breve descripción comparada de las instituciones policiales latinoamericanas así como del sistema policial norteamericano. Las conclusiones tienen por objetivo presentar interrogantes aún pendientes, esbozar algunos resultados del análisis comparado así como enfatizar en la necesidad de estudios que permitan reconocer las semejanzas y diferencias en el estudio policial que reviertan en mayores niveles de eficiencia policial desarrolladas en el marco del Estado de Derecho.
1. El “sistema” policial en América Latina
Las instituciones policiales en América Latina son de múltiples tipos y formas de organización. Sin duda, el tipo de gobierno es el elemento central que organiza las formas de desarrollo de las instituciones policiales en la región. Los países de corte federal (Argentina, Brasil, México y Venezuela) cuentan con niveles de gobierno nacional, estadual (provincial) y local que incluyen la presencia de policías destinadas a propósitos específicos (FLACSO 2007). Así por ejemplo, en México se encuentran más de 1600 instituciones policiales en los tres niveles de gobierno con funciones específicas en el nivel nacional (delitos federales) ya sea vinculada con la investigación (Agencia Federal de Investigación) o la prevención (Policía Federal Preventiva). Esta misma estructura se replica a nivel de los Estados con la presencia de total autonomía para la definición de las políticas y estrategias que consideren más pertinentes. Finalmente, a nivel local las policías se dedican a tareas preventivas más acotadas y la regulación de los problemas de convivencia ciudadana (García Luna, 2006). En los países unitarios, por otro lado, se encuentran máximo dos instituciones policiales (una de carácter investigativa y otra preventiva) cuyas definiciones de acción se definen centralmente desde los Ministerios del Interior o Gobierno. En la región la mayoría de países pertenecen a esta última tradición cuyas repercusiones sobre la forma centralizada como se coordinan y definen las políticas en general, y las de seguridad pública en específico, son de relevancia significativa.
La presencia de instituciones civiles y otras de carácter militar es otra característica de las instituciones policiales en la región. En general aquellas dedicadas a la investigación tienen tipos de formación, sistemas de organización y códigos de trabajo civiles. Pero no son las únicas, de hecho múltiples instituciones dedicadas a la prevención comparten esta característica (entre las que se puede destacar todas las policías nacionales en Centro América). La Policía Nacional de Colombia y Carabineros de Chile son ejemplos de las instituciones de estructura militar, con la particularidad que ambas forman parte de la Defensa Nacional y por ende su dependencia política no descansa en temas de seguridad pública sino más bien de seguridad nacional . En este tipo de instituciones la estructura de mando, los requisitos de ascensos y retiro, las instancias de control interno y los procesos de definición estratégica son similares a las de las Fuerzas Armadas, especialmente aquellas desarrolladas en el Ejército.
Más allá de los múltiples y diversos elementos institucionales que caracterizan cada una de las instituciones policiales, se encuentran algunos elementos comunes: percepción ciudadana de desconfianza, altos niveles de corrupción, uso indiscriminado de la fuerza, bajos niveles de efectividad en el control y prevención de la criminalidad así como precaria situación de vida e inexistentes sistemas de protección social para los funcionarios policiales. En primer lugar, salvo contadas excepciones la percepción ciudadana sobre la institución policial está marcada por la desconfianza hacia su accionar. Como se puede observar en el siguiente cuadro estos niveles de desconfianza son ciertamente preocupantes en la región pero en algunos países su incidencia es alarmante como en Paraguay y México donde más de 30% y 25% de los entrevistados respondiendo que no confían en la institución policial respectivamente.
Gráfico 1. Desconfianza ciudadana en la policía, América Latina.
Fuente: Barómetro de las Américas, 2006.
Los motivos que explican esta percepción son disímiles pero se vinculan con el aumento de la criminalidad que enfrenta la región desde la década de los 80s. El incremento y la complejización de la criminalidad en la región es un hecho innegable que se evidencia desde el análisis de los homicidios que sitúan a la región como la segunda más violenta del mundo (OMS, 2003), en los análisis del crimen organizado en México (Bailey y Chabat, 2002), hasta los estudios nacionales comparados sobre los delitos (Dammert y Bailey, 2005; Frühling y Tulchin, 2003). En un contexto marcado por el aumento cobertura de los medios de comunicación (Cerbino, 2005) así como del temor ciudadano frente al delito (Dammert y Malone, 2006); la policía se convierte (junto con la Justicia) en la institución responsable de enfrentar, controlar y prevenir esta problemática. Por ende, sus tradicionales problemas de organización y estrategia se tornan aún más evidentes (Abregu, 1998; Binder, 2004; Gabaldón y Birkbeck, 2003).
Otro elemento transversal en la región es la presencia de relevantes niveles de corrupción en el accionar policial que varían desde el cobro de coimas para evitar las multas de tránsito (Hinton, 2006; Huggins, 1998) hasta la presencia organizada de bandas criminales organizadas y administradas por funcionarios policiales (Jardi, y Gutierrez, 1996; Kaminsky, 2005; Klipphan, 2004). La participación de los funcionarios en estos actos aumenta claramente la percepción de inseguridad de la población (Dammert y Malone, 2003) la que se siente desprotegida y asume que los elevados niveles de impunidad son parte de la vida cotidiana. Como se mencionó previamente, no todos los hechos de corrupción se vinculan con redes institucionales que promocionan y avalan dichas actividades, pero los diversos casos nacionales analizados en la región muestran relevantes niveles de resistencia a las iniciativas anticorrupción (FLACSO, 2007).
El uso indiscriminado de la fuerza pública es otro elemento común de las policías en la región. Los abusos por parte de las fuerzas del orden durante los periodos de dictaduras militares en América del Sur y de guerras civiles en Centro América fueron cotidianos. De hecho, las policías participaron activamente en la violación de derechos humanos perpetrada en la mayoría de dichos países (Andersen, 2002). Lamentablemente, con el retorno de la democracia en América Latina estas prácticas están lejos de ser olvidadas. Por el contrario, diversas fuentes evidencian el sostenido uso indiscriminado de la fuerza con consecuencias fatales en Brasil (Benedito, 2002; Bowman, 2002), Argentina (Brinks, 2007), México (Aragón, 2000). La mayoría de estos abusos son cometidos contra la población juvenil perteneciente a los niveles socioeconómicos más bajos o las minorías étnicas lo que a su vez conlleva un serio incremento de la conflictividad social (Call y Neila, 1995; Castillo y Godoy, 2002). En un estudio central de la temática Birkbeck y Gabaldón señalan la relevancia de la problemática en la región y la necesidad de una revisión más detallada, rigurosa y sobretodo analítica sobre el fenómeno (2002 y 2003) incluso en Chile, donde la policía cuenta con importantes niveles de aceptación y confianza, se han encontrado usos de violencia contra los mapuches estimados como desproporcionados .
La percepción ciudadana de desconfianza se vincula estrechamente con aquella de baja efectividad en la prevención y control del delito. Agüero afirma que “la seguridad de los ciudadanos es una condición indispensable para el ejercicio y goce de los derechos democráticos pero reconoce que en la región las instituciones encargadas de proveer este bien frecuentemente han probado ser incapaces de prevenir el crimen y en muchos casos han estado involucradas en actos criminales” (Agüero, 2004, p.9).
En diversos países la policía es vista como ineficiente para enfrentar los desafíos de la criminalidad moderna marcada por el uso intensivo de tecnología y complejidad de su estructura organizativa así como de la delincuencia tradicional marcada por su presencia aleatoria pero permanente en diversos puntos de la ciudad. Situación que ha marcado la participación de nuevos actores que desafían el monopolio de la fuerza policial como las empresas de seguridad privada y la ciudadanía. Cada una en esferas diferentes ha provocado un debilitamiento de la policía entendida como la “encargada” de la problemática de la seguridad. De hecho la cantidad de guardias de seguridad privada duplican e incluso triplican al de oficiales públicos en la mayoría de países de la región cumpliendo tareas de vigilancia y control cada vez mayores (Dammert y Bailey, 2005). Aún más, en países como Argentina y Perú los oficiales de policía portando armas y uniforme público, cumplen labores privadas en sus horas de descanso. Situación que a todas luces torna aún más delgada la línea divisoria entre lo público y lo privado en temas de seguridad (FLACSO Chile, 2007). Por otro lado, la participación de la comunidad se ha convertido en requisito y elemento de la mayoría de las políticas de seguridad ciudadana (Dammert, 2005). Si bien en la mayoría de casos dicha participación es canalizada para acciones preventivas o de presencia disuasiva, el desarrollo cada vez más extendido de mecanismos populares de justicia por mano propia, caracterizados por los linchamientos, es una preocupación regional (Snodgrass, 2006). Potencialmente las percepciones de impunidad y temor unidos al incremento de la criminalidad pueden aportar a un discurso ciudadano altamente autoritario donde los castigos son impuestos incluso para los presuntamente culpables.
El último elemento común es la precariedad económica y la carencia de sistemas de protección social que enfrentan la mayoría de funcionarios policiales en la región. Los estudios sobre esta situación son aún restringidos debido a la limitada capacidad de acceso a la información descriptiva de las instituciones policiales. Una excepción es el estudio de Elena Azaola (2006) sobre la policía de la ciudad de México donde se identifican las penurias y precariedades que enfrentan cotidianamente los efectivos policiales en una de las ciudades más pobladas del mundo. Bajos salarios, limitada infraestructura de servicios, mínima cobertura de vivienda, salud, educación y la ausencia de programas de jubilación son sólo algunos de los elementos que se destacan en dicho estudio. La realidad de otras policías no es muy diferente, así lo señalan Costa y Basombrio en su recapitulación del accionar civil en el Ministerio del Interior del Perú (2004) o Harriot en el caso de Jamaica (2000). En este punto Chile y Colombia son también una excepción que requiere ser puntualizada ya que es justamente la fortaleza de las “externalidades” del trabajo policial uno de los elementos mencionados en dichos países para explicar los bajos niveles de corrupción y la situación respecto a la ciudadanía (Frühling, 2003 y 2004).
Sin duda no es un hecho trivial reconocer que los policías pertenecen a los mismos grupos sociales e incluso territoriales que aquellos a quienes persiguen (Aguilar, 1992; García Luna, 2006; Arévalo, 2004). Paradojalmente, no sólo enfrentan problemas socioeconómicos similares sino que la afiliación institucional de los primeros no genera mayores redes de protección o mejoras que tiendan a generar o aumentar el necesario divorcio entre estos grupos de la población. Esta convivencia colabora al incremento de la magnitud de los problemas de corrupción e ineficiencia policial, llegando incluso a la percepción que el ingreso al trabajo policial es parte de una estrategia para la realización de ciertos delitos (Barrón Cruz, 2005; Burzaco, et al. 2004; Castillo, 1985).
Todo lo anterior evidencia un panorama poco prometedor sobre la institucionalidad policial en la región. Situación que sin duda ha jugado un rol clave en la agenda de investigación desarrollada en América Latina en las últimas décadas, no sólo por la centralidad que algunos temas han tomado, sino también por la ausencia de otros. La policía ha sido un actor político importante en múltiples países de la región, su participación en los gobiernos dictatoriales y en la violación de derechos humanos así como la presencia de reiterados manifiestos corporativos a partir de los 90s releva su incidencia política (FLACSO, 2007). De esta manera, los estudios sobre la policía impactan sobre las bases mismas de los procesos de consolidación democrática así como en la calidad de la gobernabilidad de los países de la región. Como denotan diversos especialistas, las democracias latinoamericanas optaron por crear nuevos cuerpos policíacos o reformar los sistemas policiales existentes. Ambos procesos han estado acompañados de una serie de retos complejos entre los que se destaca “el desmantelamiento de las organizaciones antiguas, el reclutamiento de nuevo personal y el desarrollo de nuevas estructuras organizacionales” (Agüero, 2004). De hecho, en muchos países la policía se convirtió en una parte indispensable del esfuerzo integral para desarrollar un “Estado funcional” (Linz y Stepan, 1996).
2. La multidimensionalidad de la policía Estadounidense
El sistema policial estadounidense es único en el mundo tanto por la forma en que está compuesto como por su envergadura ya que existen alrededor de veinte mil agencias policíacas a nivel estatal y municipal (Maguire, et al. 2003; Reaves and Goldberg, 1999) con aproximadamente 940,275 empleados y un presupuesto conjunto de 51 mil millones de dólares, de los cuales la contribución federal es el 15% . En otras democracias angloparlantes el número de agencias policiales es mucho menor, por ejemplo Canadá tiene 461, Reino Unido tiene 42, India tiene 22 (Dammert y Bailey, 2005). Otra característica que hace único al sistema estadounidense es que la gran mayoría de las agencias policiales están vagamente conectadas entre sí. Muchas de éstas tienen jurisdicciones en diferentes niveles de gobierno, incluyendo ciudad o pueblo, comuna, condado, estado y nivel federal.
Una forma de clasificarlas se vincula con el tipo de funciones que cumple. La mayor parte de estos cuerpos policíacos tienen funciones generales que van desde patrullar determinadas áreas, responder llamadas de la ciudadanía hasta la investigación de ciertos delitos. Estas agencias de tareas generales son a nivel local (municipal o pueblo o condado) y de pequeño tamaño, con 81 por ciento (11,015) empleando a menos de 25 oficiales de tiempo completo, 42 por ciento (5,737) empleando a menos de 5 oficiales y 7.7 por ciento (1,022) confiando sus tareas a oficiales de medio tiempo (Reaves y Goldberg, 1999). Otro tipo de agencias son las de funciones o tareas específicas. Estas agencias tienen una función especial dentro de un territorio específico (como un parque o aeropuerto) o una tarea especial (como regular la ingesta de bebidas alcohólicas o el cuidado de la vida silvestre). Sin embargo muchas otras organizaciones policiales no pueden ser circunscritas a las categorías anteriormente descritas. Por ejemplo, las agencias de los alguaciles (Sheriffs’agencies) en algunos estados no tienen funciones de patrullaje, pero si proveen servicios como administración de cárceles, custodia de cortes, proveer servicio canino, agentes encubiertos y proveer asistencia en casos de investigación llevados a cabo por la policía estatal. Por lo tanto estas oficinas de alguaciles realizan funciones de agencias especiales y de agencias generales.
Otra forma de clasificación se vincula con la dependencia gubernamental. Así, de las 18,760 agencias policiales existentes, 70 pertenecen al nivel federal; 49 al estatal (las que a su vez se dividen en más de 1700 unidades especiales como policía de escuela o tránsito). Finalmente a nivel local se encuentran 3,100 oficinas de alguacil a nivel de condado y 12,502 policías municipales .
A nivel federal las agencias policiales se vinculan con aquellos delitos considerados pertinentes por medio de la utilización de dos tipos de policías. El primero corresponde a policías uniformados que proveen seguridad a los edificios federales, y el segundo son investigadores criminales, ocasionalmente conocidos como agentes especiales. Las principales agencias pertenecen a los ministerios de Justicia (DEA, FBI, ATF, USCIS y U.S. Marshalls) y el Tesoro (ATH, Customs, IRS, Secret Service). Las secretarias de de Defensa, del Interior, Estado y de Agricultura también poseen cuerpos policíacos. Existen 13 agencias de inteligencia que pueden ser consideradas como encargadas del cumplimiento de leyes así como la policía militar.
A nivel estatal se encuentran 26 agencias encargadas del orden público denominadas policías de caminos y 23 cuerpos policíacos estatales. Estas instituciones funcionan como una agencia de orden público. Patrullan vías rápidas pero también son una fuerza policial en todo el Estado. La policía estatal es la encargada de responder a accidentes de tráfico y a crímenes de cualquier índole. Es importante mencionar que 35 estados tienen agencias adicionales con atribuciones de procuración de justicia y con poderes de investigación. Estas agencias son independientes tanto de la policía estatal como de la patrulla de caminos. Algunas de estas agencias son: la Oficina de Control de Bebidas Alcohólicas, el Departamento de Investigación Criminal, Departamento de Vehículos Motores, la policía de la Capital y la Policía del Medio Ambiente.
Finalmente, a nivel local se encuentran más de 3,100 oficinas de alguaciles encargadas de la procuración de justicia en los condados. La mayoría de los cuales son oficiales electos que ejercen control político y entre sus funciones se destacan el cumplimiento de la ley, la recolección de impuestos, administración de cárceles, administración y custodia en las cortes. El mayor número de agencias policiales en Estados Unidos son los departamentos de policía citadina o para algunos autores municipal (alrededor de 15,000). Los policías de esta categoría están encargados de hacer valer las leyes dentro de los límites de la ciudad.
Posterior a los hechos ocurridos el 11 de Septiembre en Nueva York se avanzaron medidas para mejorar la coordinación, limitar los niveles de autonomía e involucrar a agencias de seguridad nacional en la definición de las políticas de seguridad interna. La creación del Departamento de Homeland Security evidencia un esfuerzo hacia la mayor coordinación e intercambio de información, especialmente vinculada con posibles actos terroristas en el país. La complejidad del sistema policial norteamericano ha sido un elemento central en el desarrollo de los estudios sobre policías. De esta forma, hay una hiperespecialización de los temas en estudio que varían desde organización interna y administración de las fuerzas (Chatterton, et. al. 1996), el impacto de nuevas tecnologías (Marx, 1998), policía comunitaria, el uso de la fuerza (Goldsmith, 2000), la relación con las minorías étnicas (Norris, et.al, 1992), entre otros. A continuación se presentan algunos temas comunes a la realidad latinoamericana y norteamericana que permiten identificar espacios comunes así como divergencias en el desarrollo del análisis policial en ambos contextos.
3. ¿Policialización de los militares?
Una de las premisas centrales del desarrollo de una policía profesional es la demarcación de espacios de intervención, estrategias y metodologías propias del trabajo policial. La separación de las acciones desarrolladas por las Fuerzas Armadas es por ende un elemento importante para consolidar los procesos democráticos, así como para aumentar los niveles de respeto al Estado de Derecho. Si bien la Guardia Nacional e incluso el Ejercito pueden ser convocados a enfrentar problemas internos como desastres naturales, la separación entre las fuerzas del orden interno y aquellas dedicadas a la seguridad nacional es central en la organización del sector seguridad norteamericano. Sin embargo, no es la misma situación en América Latina donde el inicial énfasis colocado en la separación de acciones entre militares y policiales de inicios de los 80s, ha disminuido notablemente en los últimos años.
a. De la separación a la unificación de tareas en América Latina
La mayoría de las nuevas democracias heredaron fuerzas policiales militarizadas o que fueron controladas por los militares durante las cruentas dictaduras militares y guerras civiles ocurridas durante los 70s y 80s. Situación que conllevó a que una de las principales tareas desde fines de los 80s ha sido “la desmilitarización de la policía así como su subyugación al control civil democrático por parte de oficiales externos a los sectores de defensa” (Trinadle, 2004). El reconocimiento de la participación policial en hechos sistemáticos de violación de derechos humanos tuvo como primer resultado su separación del ámbito de la Defensa Nacional y por ende el desarrollo de una perspectiva más autónoma respecto a sus decisiones y estrategias de acción.
Paralelamente, América Latina enfrenta el sostenido incremento de la violencia y la criminalidad de forma y con expresiones pocas veces vistas en la historia (Dammert y Bailey, 2005). Situación que impuso una rápida barrera para el desarrollo de procesos de profunda reforma en las instituciones policiales. Adicionalmente, Costa y Basombrío afirman para el caso peruano que “el eje de todo radica en problemas de liderazgo que inhiben la consecución de políticas consecuentes y resolutas que penalicen cualquier conducta fuera de las normas, que confronten la corrupción y que aseguren un apoyo político, público y comunitario a la reforma policial (Costa y Basombrio, 2004). De esta forma se unen dos elementos (incremento del crimen y débil liderazgo civil) para consolidar instituciones policiales caracterizadas por sus importantes niveles de autonomía.
Ahora bien, esta libertad de acción no redundó en efectividad en la disminución del crimen. Por el contrario, la percepción ciudadana generalizada en la región es que los sistemas tradicionales de control del delito son, en el mejor de los casos, insuficientes para enfrentarla de forma rápida y efectiva. Tampoco redundo en profundos cambios institucionales (con la excepción de Centro América) donde se presentan los mismos problemas de falta de transparencia y altos grados de autonomía. Un caso de especial interés es Chile donde a decir de Hugo Frühling “las instituciones policiales y sus direcciones de inteligencia exhiben un importante nivel de autonomía operativa con respecto de las autoridades políticas del país. Las facultades en materia de inteligencia se encuentran insuficientemente normadas y los procesos disciplinarios son exclusivamente internos, carecen de transparencia y no están sujetos a supervisión por parte de otras instituciones”(Frühling, 2003). Este caso reviste especial relevancia debido a la positiva percepción ciudadana sobre el servicio policial así como los bajos niveles de corrupción que presentan sus fuerzas. Es decir, se presenta un contexto que podría considerarse propicio para el desarrollo de iniciativas de reforma que no son enfrentadas por la fortaleza institucional. En Argentina existen problemas similares, por ejemplo en las policías provinciales se evidencia la presencia de redes institucionalizadas de ilegalidad que se reproducen en los tiempos mezclados con conductas violentas. De hecho, diversos autores confirman que “en ningún país de Sudamérica es posible obtener información respecto de quejas presentadas por la ciudadanía y motivadas por mala conducta policial” (Frühling, 1998). De igual manera, Rico y Chinchilla establecen que la crisis de los cuerpos policíacos en América Latina ha buscado ser superada a través de tres vicisitudes. Primero, la desmilitarización de los cuerpos encargados del orden público. Segundo, someter a las policías al estado de derecho. Tercero, despolitizar a las policías y transformarlas en instituciones al servicio del estado. Estas tres políticas han sido obstaculizadas por que las policías en la región son “instituciones costosas y sumamente ineficientes, corruptas y con altos índices de violación de derechos humanos” (Rico y Chinchilla, 2006). Ambos autores plantean que la solución de la crisis policíaca debe estar basada en “la transformación de una formación netamente teórica y memorística en otra fundada en la práctica y en el estudio, en el análisis de experiencias así como en el combate a la corrupción y a los abusos policiales a través de la “superación de las deficiencias de los regímenes disciplinarias vigentes y fortaleciendo los mecanismos de control y supervisión, tanto internos como externos” (Rico y Chinchilla, 2006).
Enfatizando en el tema Frühling propone que las policías modernas se caracterizan por “el profesionalismo, un espíritu de servicio público y una especialización, es decir una clara diferenciación de las funciones policiales y militares” (Frühling, 2003). Como lo señala Rico y Chinchilla tal vez el principal problema que enfrentan las policías es la falta de diferenciación de los cuerpos policíacos con el ejército, ya que no se dilucida “completamente el tema de la separación de la funciones policiales y militares, siguen existiendo problemas que obstaculizan la adopción de un modelo de policía civilista y respetuosa de los derechos humanos” (2006). Además la militarización de las funciones policiales se ha traducido en que los mandos de las policías pertenecen o han pertenecido a las fuerzas armadas. Estos son los casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Panamá, Paraguay, Venezuela y Centroamérica (FLACSO, 2007).
Sin duda, la desmilitarización de las fuerzas policiales puede darse a través de la implementación de nuevas estrategias utilizadas en Europa Occidental y Estados Unidos para reducir el crimen y la violencia. Estas estrategias presentan entre sus elementos claves el cambio en la doctrina policíaca mediante la incorporación de valores democráticos en las actividades policiales. Esto se materializa en hacer que la policía se rija por un código de conducta aceptable en términos de derechos humanos. Además el uso de metodologías sofisticadas para evaluar el impacto de las estrategias policíacas para reducir el crimen. Finalmente, un esfuerzo por planear un esquema de investigación y respuesta a las demandas de la ciudadanía (Frühling, 2004).
Lamentablemente, en la actualidad se experimenta una situación especial respecto de la participación militar en funciones policiales que tiende a considerarse como inevitable (Dammert y Bailey, 2005). Por un lado, se evidencia una tensión política estructural ya que los gobiernos democráticos sienten la necesidad política-electoral de crear la impresión de eficacia frente a la criminalidad, pero sus cuerpos policiales son, en el mejor de los casos, ineficientes cuando no corruptos. Los políticos se dan cuenta que una solución a la inseguridad es de muy largo plazo, mientras que los ciclos electorales son de seis años o menos. Por ende, aparece como poco “racional” asumir los costos de corto plazo para reformas que podrían dar fruto en un futuro lejano. Por el contrario, se tiende a avanzar con medidas simbólicas, como el endurecimiento de las sentencias, la disminución de la edad de imputabilidad penal, el aumento de la capacidad carcelaria, entre otras iniciativas. Así, la politización del problema de la seguridad impacta negativamente sobre la calidad de las iniciativas de reforma necesarias para enfrentar la criminalidad y se instala una lógica perversa, donde las políticas son vistas como una forma para responder a la ansiedad pública en el menor tiempo posible .
El llamado a los militares es otro de estos impulsos de corto plazo que descansa en tres procesos fundamentales. En primer lugar, con el fin de la Guerra Fría y la disminución de las hipótesis de conflicto entre países latinoamericanos, las funciones históricas de las fuerzas armadas han cambiado. Situación que se ha cristalizado en la participación de Chile y Brasil en la misión en Haití o en la importante disminución presupuestaria de las FFAA argentinas. Adicionalmente, en muchos países de la región los militares han mantenido su rol de presencia de Estado en todo el territorio colaborando con el mantenimiento de carreteras, escuelas y postas de salud. Todo lo anterior ha tenido un impacto positivo en la percepción ciudadana que valora su profesionalismo, su mayor presencia disuasoria y un mejor entrenamiento y disciplina. En segundo lugar, luego de los atentados del 11 de Septiembre aparece una nueva “amenaza” a la seguridad regional y nacional definida por un modelo antiterrorista estadounidense, en el cual los militares se están acercando a los cuerpos de inteligencia y las agencias policiales. Situación que tiene implicancias en algunos países donde el crimen organizado es designado oficialmente como amenaza a la seguridad nacional. Esta situación se evidencia principalmente en México y Centro América, en esta última región las maras son consideradas una amenaza nacional, por lo que en muchos casos se ha involucrado a los militares en su detención (Casa Alianza, 1997; Byrne, 2000; Pereira y Davis 2000). Todo lo anterior revierte en una incremental y sostenida participación de las Fuerzas Armadas en temas vinculados con la seguridad pública en países tan diversos como Brasil, Perú, El Salvador, Argentina y México. Quedan aún muchas interrogantes abiertas sobre las consecuencias y el impacto de dicha intervención no sólo sobre el crimen organizado sino también sobre las instituciones policiales que en muchos casos se instalan nuevamente en roles subordinados frente al accionar militar. Adicionalmente, se abre el espacio para posibles actos de uso de la fuerza innecesaria por parte de los miembros de las fuerzas armadas que carecen de las herramientas necesarias para enfrentar el trabajo cotidiano con la ciudadanía.
b. El terrorismo como enemigo interno: Homeland Security
La división entre las acciones desarrollas por las Fuerzas Armadas y las policías ha sido una característica central del sector seguridad norteamericano (Steward, 1941). Por décadas la multiplicidad de niveles descritos previamente en el ámbito de la seguridad pública no fue un problema para el abordaje de las diversas problemáticas vinculadas con la criminalidad. De hecho, la literatura evidencia una importante concentración de análisis en torno a los desafíos internos de cada uno de los niveles de acción, así como a los problemas de corrupción, transparencia o abuso del uso de la fuerza por parte de los miembros de una determinada institución (Walter, 2007; Weisburd, 2000; Wickman-Crowley, 2003).
Con los hechos del 11 de Septiembre se plantea una reconsideración de la estructura del sector seguridad en su totalidad con la creación de Homeland Security que intenta coordinar y reafirmar los diversos roles en la estrategia de prevención y control del terrorismo. Ahora bien, este profundo cambio no ha impactado sobre la férrea división de tareas entre militares y policías. Por el contrario, la percepción institucional de ambos lados sobre sus niveles de profesionalización siguen siendo centrales para el desarrollo institucional y sectorial (Huntington, 1956). Diversas son las interpretaciones sobre las actividades internas que realizan instituciones vinculadas con la inteligencia como la CIA, de hecho parte de la “guerra contra el terrorismo” declarada por el Presidente Bush incluye una perspectiva de política interna basada en la seguridad donde ciertas libertades son aminoradas con el objetivo de tratar de minimizar el riesgo. Pero los análisis concuerdan que los niveles de desarrollo de la inteligencia interna son cada vez más avanzados y centrados en el propio territorio nacional (Lyon, 2003). Por ende la línea divisoria entre la seguridad interna y la nacional se torna menos clara cuando por ejemplo el Total Information Awareness Office que depende del Departamento de Homeland Security incluye en sus sistemas de “detección de terroristas” información de los ciudadanos americanos sobre datos bancarios, medica, de líneas áreas, suscripción de periódicos entre otros (Lyon, 2003, p. 91). Aún más preocupante es el aumento de capacidad de vigilancia por parte de las agencias federales borrando la línea entre investigación criminal y aquella de inteligencia con el nuevo concepto de “terrorismo doméstico”(Natsu, 2002, p. 1059). No obstante lo anterior, es evidente que las acciones desarrolladas por parte de las Fuerzas Armadas y las policías en el territorio norteamericano no son conjuntas ni sobrepuestas. De hecho, se mantiene una clara diferencia entre las misiones, funciones y objetivos de cada una de las instituciones. Llama la atención que esta decidida diferenciación mantenida y defendida en Norteamérica en su política interna no sea apoyada por su política exterior hacia América Latina. De hecho la “guerra contra el terrorismo” va acompañada de la “guerra contra las drogas” cuya inversión en América Latina es relevante en términos de la cooperación internacional. Ahora bien, los esfuerzos de erradicación de cultivos de drogas se ven alentados por declaraciones de funcionarios del gobierno norteamericano que ponen énfasis en la participación militar en temas de seguridad pública. Por ejemplo en Marzo del 2003 el Comandante General de Southcom James Hill explicitó que “la amenaza para los países de la región no es la fuerza militar de un país vecino. La amenaza es el terrorista, el narcotraficante, el traficante de armas, el falsificador de documentos, el jefe del crimen organizado y aquel que lava dinero” (WOLA, 2004). Situación que se combina con el aumento de la asistencia norteamericana para la formación policial y militar en tácticas comunes.
4. Abuso de la fuerza: De BsAs a L.A.
El monopolio del uso de la fuerza recae en las instituciones policiales que deben velar por el cumplimiento de las leyes así como el mantenimiento del orden interno. Esta única capacidad policial pone énfasis en la necesidad de instituciones profesionales, alejadas de la preocupación política contingente. Lamentablemente, la realidad tanto en América Latina como en los Estados Unidos muestra evidencias de usos desmedidos de la fuerza (CELS, 2002; Saín 2004; Tucker, 1997;), focalización de acciones contra minorías raciales (Weitzer y Tuch, 2004) e incluso participación en hechos organizados de violación de derechos humanos (Basombrio, 2003; Chevigny, 1991; Fuentes, 2005).
De esta forma, el uso indebido de la fuerza se convierte en un tema central a ser enfrentado por las instituciones policiales (en el caso norteamericano) y los gobiernos (en América Latina). Situación que sin duda implica serias problemáticas para romper con lógicas y culturas institucionales instaladas y desarrolladas con impunidad por muchas décadas. Si bien la problemática está presente en ambos contextos, las respuestas han sido variadas y los resultados por ende muy diversos.
a. El latente problema del abuso policial
Uno de los principales desafíos que enfrentan los órganos de seguridad pública en América Latina, radica en la forma para establecer mecanismos efectivos de seguridad pública que paralelamente garanticen el respeto de los derechos humanos (Birbeck y Gabaldón, 2002). Es decir, mantener una ecuación clara donde las libertades y garantías no se convierten en bienes transables por supuestos mayores niveles de seguridad. En muchos países la promesa que la democracia traería menores niveles de uso de la fuerza por parte de la policía no se ha cumplido (Pereira y Davis, 2000). Por el contrario, la percepción que los abusos eran inherentes al pasado autoritario y que por ende debería desaparecer en regímenes democráticos (Fuentes, en prensa) mantuvo a las instituciones policiales fuera de los procesos de reforma que vivieron las instituciones militares (en muchos países las cosas han cambiado sólo mínimamente). De hecho, como propone Fuentes (2005) la mayor parte de los países en América Latina no poseían un marco legal básico en el que se protegieran los derechos de los ciudadanos de abusos policiales. No es menor el hecho que entrada la década de los 90s, en muchos países de la región las policías no estaban obligadas a la lectura de los derechos a los detenidos. Más aún, los detenidos carecían del derecho básico de comunicarse con un familiar o abogado en el momento de su arresto. Recién a mediados de década los ciudadanos obtuvieron derechos básicos tales como “permanecer callados en el momento de su arresto así como el derecho de contactar a un abogado” (Fuentes, 2005). Situación que se generó, en el marco del retorno a la democracia de la mayoría de países de la región. Igualmente, cabe destacar que recién en los últimos años se tornó obligatoria la lectura de derechos a los detenidos en México.
Los motivos del abuso policial en América Latina son múltiples y se vinculan con raíces históricas, culturales e institucionales. Como lo señala Pereira y Davis (2000) el uso de la violencia y la participación en las acciones de contingencia política en la mayoría de países data desde inicios de la formación de la institución policial. Es decir, en muchos casos las policías fueron creadas con un rol clave de sostenimiento político así como de aparato de coerción. Situación que se evidenció durante las dictaduras militares desarrolladas en el cono sur así como en las guerras civiles centroamericanas. Aún más en un estudio realizado en diversos países de la región Birkbeck y Gabaldón concluyen que “la disposición a actuar por parte de la policía es influida por el comportamiento que manifiesta el ciudadano en el encuentro con la policía (2002, p. 239). Situación que podría empeorar cuando el contacto es con aquellos miembros de la sociedad reconocidos por su limitada capacidad de reconocimiento social (jóvenes de estratos sociales bajos). Por otro lado, López Portillo cree que el “análisis del potencial de abuso policial se inicia con la amplia discrecionalidad de la cual disponen los agentes de modo continuo, así como con la poca visibilidad en torno a sus decisiones cotidianas” (2005). De hecho en la mayoría de casos, los policías pasan gran parte de sus vidas profesionales actuando con poca visibilidad o escrutinio externo lo que aumenta la percepción de autonomía y el desarrollo de iniciativas ilegales. Diversos autores como Dammert y Bailey (2005), López Portillo (2005), Rico y Chinchilla (2006) consideran, en cada caso nacional analizado, que la evaluación interna y la reforma de valores, sistemas, táctica y modos de proceder deben ser un complemento a los mecanismos de vigilancia externa.
Adicionalmente, algunas instituciones policiales están marcadas por la corrupción e incluso la participación activa en mafias vinculadas al crimen organizado . Situación que revierte en el uso de la fuerza con propósitos delictuales convirtiéndose los mismos en una amenaza a la seguridad ciudadana. Como explica Chevigny la relación entre policía y delito es compleja; por una parte “mantiene a criminales predatorios en los negocios ilícitos a la vez que facilita la participación policíaca en crímenes serios como el secuestro. Dicha participación crea un círculo vicioso de una cada vez más creciente necesidad de protección policíaca” (2003).
Las noticias de civiles muertos en enfrentamientos con las policías son cada vez más cotidianas. En Argentina el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) sistematizó la información de civiles muertos en enfrentamientos con la policía de 1996 al 2001, situación que mostró una tendencia creciente pasando de 66 a 125 respectivamente (CELS, 2002). De igual manera en Brasil un estudio reciente muestra que hay mas de 7800 casos de homicidios cometidos por policías en sólo 19 estados del país en el periodo 1994-2001 (Ahnen, 2007). Finalmente Human Rights Watch ha denunciado en el último año uso excesivo de la fuerza policial en diversos países de la región como Chile, México y Republica Dominicana. En cada uno de estos casos los hechos son diversos y por ende hablar de una sistemática violación de derechos humanos en América Latina dista de ser una afirmación correcta. No obstante, es posible afirmar que en prácticamente toda la región se registran aún hechos de uso indiscriminado de la fuerza policial que no son enfrentados adecuadamente.
Sin duda el incremento en el crimen y la inseguridad han traído de la mano un reclamo ciudadano por más efectividad y mano dura. Esta situación ha llegado a extremos como en Buenos Aires donde se eligieron candidatos a alcaldes a personas con claras vinculaciones con violaciones de derechos humanos y uso indiscriminado de la fuerza (González, 2006). Este discurso punitivo que se ha masificado en la región tiene el potencial de “entender” los supuestos abusos policiales bajo la consideración de la complejidad del crimen. Un ejemplo de interés ocurrió en Chile con la suspensión de la “detención por sospecha”, facultad usada por las policías para detener especialmente a jóvenes de sectores populares para preguntarles por su identificación y averiguación de antecedentes, ciertamente una estrategia utilizada para el control social de ciertos sectores estigmatizados como violentos o criminales. La ciudadanía reaccionó con indignación por la “mano blanda” y la “limitación del accionar policial” que significaba este cambio; situación que conllevó a respuestas punitivas y legales por parte del gobierno. Fuentes y Chevigny plantean que las violaciones a los derechos humanos por parte de las policías pueden ser controladas y contrarrestadas a través de diversas instituciones y mecanismos, lo que ha sido evidenciado en algunas experiencias desarrolladas en la región (Fuentes, 2005; Chevigny, 1991). Sin duda, los gobiernos pueden establecer elementos jurídicos que limiten este accionar con castigos ejemplares no sólo al interior de la institución sino también en el fuero civil y penal. Adicionalmente el necesario control administrativo debe ser una doble tarea tanto de un área de asuntos internos con cierta independencia de los manos institucionales como por instituciones externas tipo ombudsman o auditorias. De esta forma, iniciativas que en ningún caso constituyen reformas profundas al interior de las instituciones policiales podrían traer importantes resultados vinculados a la disminución del uso ilegitimo de la fuerza. Paradojalmente, son aún pocos los casos donde se ha dado prioridad a este tipo de procesos centrados en la calidad de atención al ciudadano, el respeto a los derechos humanos y la transparencia. Situación vinculada con la ausencia de las instituciones policiales de las reformas ocurridas en los procesos democratizadores (López Portillo, 2005).
b. NY y LA ¿casos aislados?
El video de los abusos cometidos contra Rodney King en Los Angeles hasta los reportes de tortura en una comisaría de Nueva York son imágenes que muestran el lado oscuro del accionar policial norteamericano. Más allá de ser casos aislados, las instituciones policiales norteamericanas enfrentan un serio problema de uso innecesario de la fuerza cuya variable central es la diferencia racial. De hecho, Human Right Watch publicó un reciente informe donde establece que “el abuso policial es uno de los más serios y divisores violaciones de derechos humanos en los Estados Unidos” (1998). En este sentido, múltiples son los estudios que evidencian una presencia mayor de hechos de brutalidad policial contra las minorías étnicas, especialmente contra los negros (Weitzer, 2004). Incluso cuando se analiza la situación de otras minorías, la sobre representación de los negros entre las víctimas del abuso policial es evidente. Así por ejemplo, un reciente estudio realizado por Amnistía Internacional mostró que los incidentes de abuso policial se vinculan con un perfil de la victima donde es el color de la piel lo que aumenta las posibilidades que aquellos identificados como Lesbianas, Gays o Transgenero (LGBT por sus siglas en ingles) sean severamente maltratados por la policía. Adicionalmente, es la población de color aquella que se siente más preocupada por los problemas de abuso por parte de la policía. Así, el origen étnico se convierte en el principal elemento para predecir una mala percepción sobre el accionar policial debido a que por un lado, son justamente los negros y latinos aquellos que con mayor frecuencia reportan incidentes con la policía y por otro, generalmente viven en barrios de alta concentración delictual donde las intervenciones policiales son más frecuentes y ofensivas (Weitzer y Tuch, 2004). Esta profunda división de la sociedad norteamericana se vislumbra incluso entre los policías que perciben niveles de violencia hacía las minorías de forma divergente dependiendo de su origen racial. Así por ejemplo, un estudio mostró que la percepción de los policías de color sobre las acciones policiales es radicalmente distinta de sus colegas blancos e incluso de aquellos pertenecientes a otras minorías (especialmente latinos).De hecho, enfrentados a la pregunta sobre la probabilidad que las policías usen la fuerza en mayor grado contra los negros u otras minorías los entrevistados que estuvieron de acuerdo muestran una divergencia completa de acuerdo a su propio origen (47 por ciento de los policías de color y 4.5 por ciento de los blancos) (Weisburd et. at., 2000).
La percepción generalizada de la población de color es que el servicio policial presenta claros prejuicios y utiliza la fuerza de forma indiscriminada. Cabe destacar que esta percepción no establece mayores diferencias entre los diversos niveles de organización policial, encontrando este tipo de situaciones tanto a nivel nacional, estatal como local. Ahora bien, la percepción por parte de los oficiales es diferente pero con matices preocupantes. Así por ejemplo en un estudio realizado por el Departamento de Justicia de los EU que entrevistaron a oficiales se encontró que la mayoría de los oficiales desaprueba el uso excesivo de la fuerza, pero 25 por ciento afirmó que para controlar a una persona que esta asaltando a un oficial es aceptable el uso de más fuerza de la permitida por la ley. Aún más, el 40 por ciento estuvo de acuerdo con el hecho que el apego a las reglas es incompatible con la realización de su trabajo. La presencia de una cultura del silencio quedó confirmada cuando el 22 por ciento aseveró que en sus departamentos a veces (o siempre) se usa más fuerza de la necesaria pero en general estos hechos no son reportados (52 por ciento declaró no denunciar estos hechos) (Weisburd et. al., 2000).
Todo lo anterior muestra un panorama aún gris respecto a la disminución de la brutalidad policial en el país. Situación que no esconde los importantes avances realizados en los últimos años vinculados especialmente a iniciativas ciudadanas desarrolladas para enfrentar este problema . De igual forma, las diversas instituciones policiales han generado programas e iniciativas tendientes a disminuir el uso de la fuerza entre sus miembros. Muchas de las cuales chocan con un problema mucho más profundo que fractura la sociedad norteamericana: el racismo.
5. “Accountability” y transparencia
El desarrollo de los estudios policiales en Norteamérica desde la década de los 70s y recientemente en América Latina pone énfasis en la definición de mecanismos y sistemas que brinden mayores niveles de accountability (rendición de cuentas) a todo nivel del accionar policial (Varenik, 2006) así como la necesidad de aumentar los niveles de transparencia respecto a las labores e información policial. Los sistemas de rendición de cuentas pueden ser individuales (el trabajo concreto del oficial de policía) e institucionales. Ambos deben avanzar de forma paralela para lograr las sinergias necesarias así como los apoyos cruzados requeridos para consolidar este tipo de iniciativa.
En esta lógica por accountability se asume el principio operativo detrás de una serie de mecanismos para la regularización del ejercicio de la discrecionalidad y para limitar el mal desempeño, el abuso de la fuerza, la corrupción y la ineficacia. Los tradicionales y consolidados niveles de autonomía por parte de las instituciones policiales son las barreras naturales para el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas de temas tan variados como la administración de los recursos o la calidad de la información delictual (FLACSO Chile, 2007). Situación que requiere, en el caso latinoamericano, de procesos de reforma profundos, que incrementen los controles institucionales y sociales en las instituciones policiales. La diversas experiencias desarrolladas con este objetivo tienen resultados mixtos cuando no negativos (Varenik, 2006; Costa y Basombrio, 2004). En general las instituciones latinoamericanas han demostrado su limitada permeabilidad al cambio y su clara oposición corporativa a procesos de cambio que incluían mecanismos de rendición de cuentas (Dammert y Bailey, 2005; Rico y Chinchilla, 2006; Tulchin y Frühling, 2003).
En las policías americanas, por otro lado, los avances para lograr mayores niveles de accountability son relevantes en tres ámbitos (Walker, 2007): En primer lugar el Violent Control Act (1994) autoriza al Departamento de Justicia a enjuiciar a aquellos departamentos de policía que presenten “patrones de prácticas abusivas” así como pedir cambios institucionales para enfrentar esta situación. En segundo término la creación del Sistema de intervención temprana (EIS siglas en ingles) permite establecer un sistema de administración y gerencia de las acciones cotidianas de los oficiales de policía lo que a su vez genera alternativas de intervención por parte de los mandos superiores. Finalmente, en las últimas décadas se evidencia un importante crecimiento de las organizaciones civiles que establecen procedimientos autónomos para revisar los casos de denuncia contra el accionar policial.
Una situación parecida se encuentra en relación a la transparencia de la información policial. En América Latina las instituciones policiales cuentan con páginas web que informan muy superficialmente sobre los mecanismos de ingreso, los sistemas curriculares, derechos y deberes policiales y la forma de ascenso (FLACSO, 2007). De hecho, la información disponible al público interesado a presentarse a la carrera policial es solo parcial. Adicionalmente, el reconocimiento generalizado sobre las deficiencias que presenta el sistema de información delictual en la región ha impulsado mecanismos de mayor control gubernamental sobre los procesos y mecanismos de gestión de la información criminal pero aún son deficitarios (Dammert y Arias, 2007). Por su parte, las instituciones policiales norteamericanas cuentan con la obligación de hacer pública las currículas, reglamentos de accionar, formatos de capacitación y política de ascensos. La información no sólo se encuentra en línea en las respectivas páginas web sino adicionalmente centralizadas en sus instituciones de dependencia directa. Evidentemente quedan aún espacios por avanzar en términos de la información disponible, pero la política de apertura respecto a la gestión de la institución policial es innegable. Respecto a la información delictual en los EU, las bases de información son publicadas (en algunos casos diariamente) por parte de los departamentos de policía y además sistematizadas por el Departamento de Justicia. La consolidación de un importante número de estudiosos de estas temáticas ha sido posible por la disponibilidad de variadas fuentes de información en instituciones académicas como el National Consortium on Violence Research .
6. De community policing a policia comunitaria: La migración de conceptos y políticas
La migración de ideas, estrategias, políticas y programas de seguridad pública de los Estados Unidos hacia América Latina es una constante indiscutible. Es así como por ejemplo la experiencia de la ciudad de Nueva York no sólo es conocida sino que además ha tratado de ser reproducida mediante la contratación del ex Mayor Rudolf Giuliani (México DF) y el excomisionado de policía William Bratton (Guayaquil, Lima, Buenos Aires) como principales asesores de seguridad. Adicionalmente, diversos organismos que varían de instituciones privadas (como el Manhattan Institute) hasta los organismos multilaterales de crédito (especialmente el Banco Interamericano de Desarrollo) desarrollaron diversas iniciativas para difundir los beneficios de iniciativas desarrolladas en Norteamérica. Términos como Compstat, policía comunitaria, cero tolerancia, ventanas rotas, vigilancia barrial, crime control tv, cortes de droga, probation, entre otros son terminología común en América Latina. Ahora bien, la migración implica cambios y reacomodos muchas veces necesarios para ajustarse a la nueva realidad pero en algunos casos “cosifica” los conceptos tornándolos en la palabra de moda pero sin mayor contenido.
En este marco una de las estrategias policiales más reconocida en América Latina es la policía comunitaria. Implementada con la premisa de su éxito en los Estados Unidos, sirve como una forma de limitar los niveles de desconfianza ciudadana hacia las policías, generar sistemas de vigilancia más cercanas a la población, disminuir los niveles de abuso y corrupción, entre otros objetivos. Ahora bien, como se verá a continuación los modelos desarrollados en América Latina distan significativamente de los planteamientos originales desarrollados tanto en Norteamérica (community policing) como en Europa (policía de proximidad).
a. Los orígenes del community policing
La policía norteamericana ha pasado por un importante cambio desde que a fines de los 70s se instaló el concepto de policía comunitaria. Desde inicios del 1900 la percepción que la policía debía profesionalizarse generó un proceso de distanciamiento y diferenciación de la comunidad por parte de las instituciones policiales. Así, se consideraba positivo que la comunidad tuviera pocos encuentros con la policía y de hecho se establecía una distancia que instalaba el monopolio no sólo de la fuerza sino que también todas las capacidades de prevención y control del delito en la policía.
Esta estrategia de desarrollo y acción policial llegó a su límite en la década de los 60s y 70s cuando se evidenció que la sociedad norteamericana había cambiado y las protestas ciudadanas hicieron sentir la distancia que se había establecido con la policía. Los diversos movimientos sociales tuvieron serios enfrentamientos con una policía que se veían impotente e inefectiva frente a los reclamos ciudadanos. En este marco, se generó un programa de financiamiento para el desarrollo de estudios al interior de diversos departamentos de policía sobre las prácticas policiales, mecanismos de gestión, elementos positivos y negativos de la estructura institucional entre otros temas. Los resultados fueron interesantes ya que vinieron a romper con algunos mitos sobre el accionar policial. Así por ejemplo se encontró que un porcentaje importante de los delitos serios no se disuaden por una rápida respuesta policial (Kansas City Police Department, 1980). Además, se comprobó que es mejor responder directamente a reportes de delitos que realizar patrullaje aleatorio (Farmer, 1981). También se reconoció que conocer a los miembros de la comunidad es valioso por que se conocen los patrones delictuales pero además por que se genera una mejor actitud por parte de los policías hacia su trabajo en terreno. Finalmente, se constató que los comisarios (shift lieutenants and sergeants) juegan un rol central en la planificación y la implementación de las medidas a nivel local (Boydstun y Sherry, 1975).
A partir de estos hallazgos se ha generado una prominente lista de estudios conceptuales y empíricos sobre la policía comunitaria, sus roles y consecuencias. Por ende, se ha tornado un concepto en un continuo proceso de evolución y redefinición. Es por eso importante recalcar que el desarrollo de la policía comunitaria en los Estados Unidos va de la mano de un proceso de análisis y estudios que permiten mejorar la estrategia así como identificar aquellas áreas que requieren ser adecuadas para los diversos contextos en los que se implementa.
No obstante a los cambios y redefiniciones locales que tiene esta estrategia de acción policial existen dos elementos claves para identificarla: la asociación con la comunidad y la estrategia de resolución de problemas. En primer lugar la identificación de la comunidad como un actor relevante, con capacidad de acción, definición y ejecución de iniciativas independientes o en asociación con la policía es vital para el desarrollo de esta estrategia de trabajo. Por ende, la ciudadanía es vista como un socio estratégico que ayuda a la concreción de las tareas preventivas que realiza en conjunto con la policía. Esta asociación puede incluir temáticas de preocupación ciudadana (ruidos molestos, suciedad) que no son estrictamente delictuales, por lo cual el entrenamiento policial debe transformarse para generar oficiales preparados para enfrentar estas situaciones. En segundo lugar, la resolución de problemas es un elemento central ya que se crean las policías comunitarias con la perspectiva de disminuir el accionar reactivo tradicionalmente utilizado por la policía. Estableciendo metodologías y estrategias específicas para identificar posibles problemas que atraviesa una comunidad y anticipar respuestas.
Evidentemente, la implementación de esta metodología implica profundos cambios en la estructura y administración de la organización policial. Por un lado se requiere de espacios de toma de decisiones más descentralizados que permitan que los comisarios puedan reconocer los cambios delictuales semanales para redefinir sus estrategias de patrullaje. Incluso en términos de la rotación del personal, la policía comunitaria pone en duda la efectividad del cambio permanente del destino del personal ya que la creación de confianzas no es una tarea de corto plazo. Por otro lado, el patrullaje a pie es una herramienta clave para establecer un directo y verdadero contacto con la población pero entra en conflicto con el uso del vehículo como herramienta principal del trabajo policial. Finalmente, las instituciones policiales deben establecer sistemas de seguimiento y evaluación de la implementación de los programas para de esta forma lograr resultados positivos. Múltiples son los estudios que se han hecho desde esta perspectiva y sin duda han sido material indispensable para el posicionamiento de la policía comunitaria como una estrategia efectiva de prevención y control del delito.
b. Policías comunitarias en América Latina
El aumento del delito y los problemas de desconfianza ciudadana hacia las policías demostraron las limitaciones de la estrategia policial utilizada hasta inicios de los 90s. De hecho, la constitución de corporaciones vistas como alejadas e incluso contrarias a la población se convirtió en una de las principales barreras para avanzar en estrategias de prevención y control del delito en prácticamente todos los países de la región. En este marco, y fuertemente influenciado por la experiencia norteamericana reconocida como exitosa, se desarrollaron diversas iniciativas llamadas “policía comunitaria”. Cabe destacar que cada experiencia es diferente y presenta rasgos únicos vinculados con el contexto pero especialmente con el tipo de intervención que se busca desarrollar (Frühling, 2003). Rico y Chinchilla afirman que el esquema de policía comunitaria ha resultado exitoso en materia de prevención del delito. Para ellos citando a Loubet concluyen que existe una función policial comunitaria cuando en el marco de una colectividad que presente las características de una sociedad global algunos de los aspectos más importantes de la regulación social interna de ésta son asegurados por una o varias de las instituciones investidas en esta tarea, que actúan en nombre del grupo y tienen para ello la posibilidad de utilizar en último recurso la fuerza física” (Rico y Chinchilla, 2006). En esta misma lógica Frühling establece que una adecuada relación entre la policía y la comunidad se traduce en una reducción de los casos de abuso y mala conducta policial (2003). Ahora bien, el control de la policía a través de una relación con la ciudadanía puede estar formalizada legalmente (como policía comunitaria) o puede tener lugar como consecuencia natural de la participación de las personas en programas de prevención del delito (Frühling, 2003; Dammert, 2005). Tulchin plantea que debido a la pobre tradición de la participación ciudadana en la región existen al menos tres dificultades principales para el buen funcionamiento de la policía comunitaria: Primero, en aquellos países que hubo dictaduras es difícil que la ciudadanía se involucre en cuestiones de orden y justicia. Segundo, la ausencia de un vínculo de confianza entre la ciudadanía y los cuerpos policíacos dificulta la comunicación entre ambos grupos. Tercero, el achicamiento del estado ha favorecido el aumento de la seguridad privada (2003). Por otro lado, Mesquita Neto y Loche estiman que el establecimiento de programas de policías comunitarias cumple con dos criterios: desde la lógica de la policía es una estrategia que permite el
Translation - English Towards the Development of Comparative Analyses of Police Studies:
United States and Latin America ,
Lucía Dammert
FLACSO Chile
The police are one of the fundamental institutions of modern societies. Increased crime and violence and the perception of insecurity have become central aspects of daily life in the majority of the world’s cities. In conceptual terms this has led to the assumption by the police of an institutional monopoly on the use of force; a reflection of the challenges and weaknesses of the state in meeting the necessities of its populace. Consequently, police activity is an indicator of the quality of democratic and state modernization processes.
Due to the multiplicity of components, strategies, initiatives and problems associated with police activities, studies of police institutions can take varied forms. In recent years, the increased complexity of the crime phenomena, primarily involving greater organization among criminal networks and expanding international scope, has made the need for reform and modernization evident. One of the major gaps in available literature involves the absence of a comparative perspective between studies carried out by police in Latin America and the United States. Indeed, available literature is very specialized and only on limited occasions is there cross-analyses of both contexts.
This article seeks to stimulate development of comparative analysis permitting identification of differences and similarities, especially those dealing with four issues: the different functions of the police and the military; misuse of force; accountability and transparency; and finally, the strategy of community policing. An analysis of the study’s principal bench marks is presented for each case in each context studied, with special emphasis on the sub-regional and national differences in the case of Latin America. Accordingly, the first part of the paper provides a brief comparative description of law enforcement institutions in Latin America and the United States. The findings are intended to address currently pending questions, to outline certain results of comparative analysis and to emphasize the need for research into the similarities and differences in the study of police institutions, with the goal of attaining higher levels of police efficiency within the framework of the rule of law.
1. The Police “System” in Latin America
Police institutions in Latin America vary widely in kind and in form of organization. Undoubtedly, the nature of the governments involved is the principal element responsible for the manner in which the region’s police institutions have developed.
The federal countries (Argentina, Brazil, México and Venezuela) are comprised of national, state (provincial) and local levels of government all of which include specific purpose police forces (FLACSO 2007). Thus, for example, Mexico has more than 1,600 police institutions within its three levels of government with specific functions at the national level (federal crimes) associated with either criminal investigation (Federal Agency of Investigation) or crime prevention (Federal Preventive Police). The same structure is duplicated at the state level permitting autonomous selection of policies and strategies deemed most relevant. Finally, police at the local level are dedicated to narrower preventive tasks and to problems associated with daily public interaction (García Luna, 2006). In unitary countries there are at most two police organizations, one investigative and the other preventative, whose roles are centrally defined through interior ministries . Most countries in the region belong to the latter tradition and the impact of centralization on the manner in which policies in general and especially those specifically dealing with public safety are coordinated is of significant relevance.
The presence of both civil and paramilitary institutions is another characteristic of regional police organizations. Generally, police organizations occupied in investigative functions follow civilian structures, organizational systems and work codes. However, such attributes are not exclusive to investigative organizations, in fact, many institutions involved in crime prevention share such features (e.g., all Central American national police forces). The Colombian National Police and the Chilean Carabineers are examples of organizations structured militarily both being part of the national defense establishment; consequently, their governmental affiliation is not tied to the public safety sector but rather to national security. In those kinds of organizations the command structure, the requirements for promotion and retirement, the forms of internal control and the processes for arriving at strategic decisions are similar to those of the armed forces, especially those of the army.
Beyond the manifold and sundry institutional elements that characterize every police institution, there are certain common elements: public mistrust, high levels of corruption, indiscriminate use of force, inefficient crime control and prevention, and, a precarious state of life and non-existent systems of social security for police officers.
With few exceptions public perception of police institutions is marked by a lack of confidence in their behavior. As can be seen in the following table, the levels of mistrust in the region are troubling but in some countries (such as Paraguay and Mexico where more than 30% and 25%, respectively, of respondents answered that they did not have confidence in police institutions), levels of mistrust are alarming.
Table 1. Lack of Public Trust in the Police, Latin America.
Source: Barómetro de las Américas, 2006.
Explanations underlying these perceptions vary but are linked to the increase in regional crime that began in the 1980s. Such increase and the increased complexity of regional crime is an undeniable fact evinced by analysis of homicides which marked the region as the second most violent in the world (2003), by analysis of organized crime in Mexico (Bailey and Chabat, 2002) and even by comparative national studies on crime (Dammert and Bailey, 2005; Frühling and Tulchin, 2003). In a context marked by increased media coverage (Cerbino, 2005) as well as increased public fear of crime (Dammert and Malone, 2006) the police along with departments of justice became the institutions responsible for confronting, controlling and preventing such problems making their traditional organizational problems and strategy even more evident (Abregu, 1998; Binder, 2004; Gabaldon and Birkbeck, 2003).
Another factor present throughout the region is the substantial level of police corruption ranging from demands for bribes in lieu of traffic fines (Hinton, 2006; Huggins, 1998) to the presence of criminal gangs organized and led by police officials (Jardi, y Gutierrez, 1996; Kaminsky, 2005; Klipphan, 2004). The involvement of police officials in these activities clearly increases the population’s feelings of insecurity (Dammert and Malone, 2003), with the public believing itself unprotected and assuming that high levels of impunity are an unavoidable part of everyday life. As previously mentioned, not all corruption is related to institutional networks promoting and endorsing criminal activities. However, the various national cases analyzed within the region reflect significant levels of resistance to anti-corruption initiatives (FLACSO, 2007).
Misuse of the forces of public order is another factor common among the regions police organizations. Abuses by forces of public order during periods of military dictatorships in South America and civil wars in Central America were everyday events. In fact, the police were actively involved in violations of human rights perpetrated in most of those countries (Andersen, 2002). Lamentably, despite the return of democracy to Latin America such practices are far from forgotten. On the contrary, several sources disclose the continued use of indiscriminate force with deadly consequences in Brazil (Benedito, 2002; Bowman, 2002), Argentina (Brinks, 2007) and Mexico (Aragon, 2000). Most such abuses are committed against young people belonging to lower socio-economic levels and against ethnic minorities which in turn leads to a serious increase in social unrest (Call and Neila, 1995; Castillo and Godoy, 2002). In a very important study of the subject, Birkbeck and Gabaldon point to the significance of the problem in the region and to the need for a more detailed, rigorous and especially more analytical study of the phenomenon (2002 2003). Even in Chile where the police have attained important levels of acceptance and trust the study found use of disproportionate violence against the Mapuche.
Public mistrust is closely tied to the perception that crime prevention and control is ineffective. Agüero asserts that “public security is an indispensable condition for the exercise and enjoyment of democratic rights but recognizes that in the region, the institutions charged with providing such benefit have frequently proved incapable of preventing crime and in many cases have been involved in criminal acts” (Agüero, 2004, p.9).
In many countries the police are seen as unable to meet the challenges of high tech, organizationally complex modern crime, or of traditional crime which is characterized by its random but permanent presence in varied urban areas. That situation has led to the involvement of new participants (such as private security companies and the public) which mistrust the police monopoly on the use of force. Each in different areas has led to a weakening of the police which are held "responsible" for the lack of security. In fact, in a majority of countries in the region, the number of private security guards involved in fulfilling ever increasing monitoring and control tasks is double or triple the number of public officials (Dammert and Bailey, 2005). Moreover, in countries like Argentina and Peru, uniformed and armed police officers work privately during their off hours rendering the boundary between public and private security issues even narrower (FLACSO Chile, 2007).
From a different perspective, community participation has become a requisite component of most public security policies (Dammert, 2005). While in most cases such participation is channeled towards preventive actions or deterrent presences, the increasingly widespread development of popular mechanisms of vigilante justice (sometimes marked by lynchings) is a regional concern (Snodgrass, 2006). The perception of official impunity, public fear and increased crime creates an environment making possible public support for highly authoritarian policies which may in turn lead to punishment even in cases of those merely presumed culpable.
The final common element involves the precarious financial status and absence of social security suffered by the region’s police officials. Studies in this area remain scarce because of limited access to detailed information concerning police organizations. The study conducted by Elena Azaola (2006) involving Mexico City’s police is an exception. That study identifies daily hardships and difficulties faced by the police in one of the world’s most populous cities including low wages, a limited service infrastructure, minimum housing, health and education benefits, and the absence of retirement programs. The situation in other police organizations is similar, as indicated by Costa and Basombrio in their summary of civil actions within the Peruvian Ministry of the Interior (2004) and by Harriot, in the case of Jamaica (2000). In this area as well, Chile and Colombia are exceptions requiring further study since one of the elements that explains their low levels of corruption and favorable relationship with the public is precisely the strength of these peripheral aspects of police work (Frühling, 2003 and 2004).
That the police belong to the same social and territorial groups as those whom they pursue is undoubtedly not a trivial consideration (Aguilar, 1992; Garcia Luna, 2006; Arevalo, 2004). Paradoxically, they not only face socio-economic problems similar to those faced by their adversaries but their institutional affiliation as police fails to provide them with the greater security networks or benefits necessary to develop a divergence of interests between them. This coexistence increases the magnitude of police corruption and inefficiency and even leads to the perception that police work provides the access necessary for the commission of certain crimes (Barrón Cross, 2005; Burzaco, et al. 2004; Castillo, 1985).
The foregoing reflects a bleak outlook for regional police institutions, a situation that undoubtedly played a key role in the research agenda developed in Latin America during recent decades, not only because of the central role some issues have assumed but because of the absence of others. The police have played an important political role in many regional countries. Police participation in dictatorial governments and in violations of human rights as well as the existence of repeated manifestos issued on behalf of police institutions since the 1990s reveal their political impact (FLACSO, 2007); thus, police studies impact the underpinning of democratic consolidation processes and the quality of governance in the region’s countries. While as noted by diverse specialists, Latin American democracies elected to either create new police forces or reform existing police systems, both processes have been accompanied by a number of complex challenges including "the dismantling of the old organizations, the recruitment of new staff and the development of new organizational structures" (Agüero, 2004). However, in many countries the police have become an indispensable part of comprehensive efforts to develop a "functional state" (Linz and Stepan, 1996).
2. The Multi-Dimensionality of Police in the United States
The police system in the United States is unique in composition as well as in scale, there being about twenty thousand law enforcement agencies at state and municipal levels (Maguire, et al. 2003; Reaves and Goldberg, 1999). Collectively they employ approximately 940,275 people and their combined budgets are approximately 51 billion dollars, 15% of which is contributed by the federal government . In other English speaking democracies the number of police agencies is much smaller. For example, Canada has 461, the United Kingdom has 42 and India has 22 (Dammert and Bailey, 2005). Another unique characteristic of the United States system is that the great majority of its police agencies are loosely interconnected. Many of these exercise jurisdiction at different levels of government including city, town, municipal, county, state and federal levels.
One way to classify United States police agencies is by the functions they perform. Most police forces have generalized responsibilities ranging from patrolling designated areas and answering public calls to investigation of designated crimes. These general duty agencies serve at the local level (municipal, town or county) and are relatively small with 81 percent (11,015) employing fewer than 25 full-time officers, 42 percent (5,737) employing less than 5 officers and 7.7 percent (1,022) trusting their official duties to part-time officers (Reaves and Goldberg, 1999). Other agencies are special function or special task agencies responsible for specialized roles within specific territories (such as parks or airports) or special tasks (such as regulating alcohol consumption or caring for wildlife). However, many other law enforcement organizations cannot be confined to the categories described above. For example, in some states, sheriffs' departments have no patrol duties; rather, they provide services such as administration of prisons, custody of courts, canine services, undercover agents and assistance in state police investigations. Therefore such sheriffs’ offices perform both general and special service agency functions.
Another kind of classification is based on the governmental agency involved. Thus, of the 18,760 existing police agencies, 70 are federal, 49 are state (subdivided into more than 1,700 specialized units, such as school or transit branches) and finally, there are 3,100 sheriff’s offices at the county level and 12,502 municipal police departments .
At the federal level, police agencies deal with crimes deemed federally pertinent through two different kinds of police organizations. The first involves uniformed officers who provide security for federal buildings and the second involves crime investigators sometimes known as special agents. The principal federal police agencies belong to the Department of Justice (DEA, FBI, ATF, USCIS and US Marshalls) and the Treasury Department (ATH, Customs, IRS and Secret Service). The Departments of Defense, Interior, State and Agriculture also employ their own police forces and the thirteen intelligence agencies as well as the police branches of the armed forces can also be considered as involved with law enforcement.
There are 49 agencies charged with maintaining public order at the state level, 26 of which are designated as highway patrols and 23 as state police corps. These institutions function as public order agencies, patrolling highways but also serving as statewide police forces. State police are responsible for responding to traffic accidents and for dealing with crimes of every kind. Thirty-five states have additional agencies independent of both the state police and highway patrol with administration of justice attributes and investigative powers. These agencies include alcoholic beverage control offices, departments of criminal investigations, departments of motor vehicles, capital police and environmental protection police.
Finally, at the local level, there are more than 3,100 sheriffs’ offices charged with administration of justice at the county level. Most sheriffs are elected officials exercising political functions including law enforcement, tax collection, jail and court administration, and custody of prisoners. The most numerous police agencies in the United States are city (municipal) police (approximately 15,000) charged with enforcing laws within city limits.
After the events of September 11, 2001 in New York City, measures were implemented to improve police coordination, limit autonomy and involve national security agencies in the promulgation of internal security policies. The creation of the Department of Homeland Security represents an attempt at greater coordination and increased sharing of information between the various police agencies, particularly information related to possible terrorist acts in the United States.
The complexity of the United States police system has been a central focus in studies dealing with police organizations; consequently, there has been a hyper-specialization of the topics studied, including internal organization and administration of forces (Chatterton, et. al., 1996), the impact of new technologies (Marx, 1998), community policing, the use of force (Goldsmith, 2000), and relationships with ethnic minorities (Norris, et.al., 1992). The materials which follow present some themes common to the Latin American and North American experiences that permit identification of commonalities and divergences in the evolution of police analysis in both contexts.
3. Policialización of the Military?
One of the central premises in the development of professional police establishments is the demarcation of areas of intervention, strategy and methodology proper to police work. Separation of police functions from military activities is an important element in consolidating the democratic process as well as in increasing the level of respect for the rule of law. While in the United States the National Guard and even the army may be called upon to confront internal problems such as those arising from natural disasters, the separation between domestic security forces (i.e., police) and those dedicated to national security is a central aspect of the security sector’s structure. That is not the case in Latin America where the initial emphasis on separation of functions between the police and the military during the beginning of the 1980’s has diminished notably during the past few years.
a. From Separation to Unification of Tasks in Latin America
Most of the new democracies in Latin America inherited militarized police forces or police forces that had been controlled by the military during the bloody military dictatorships and civil wars that took place during the 1970s and 1980s. As a result, one of the main tasks faced by democratic governments since the late 1980s has been "the demilitarization of the police and their transition to democratic civilian control by non-defense sector officials" (Trinadle, 2004). Recognition of police involvement in systematic violations of human rights led to the severance of police from the ambit of national defense and therefore to development of a more autonomous perspective with respect to police decisions and action strategies.
While the foregoing was taking place, Latin America faced a steady increase in violence and in criminality of a kind seldom seen in history (Dammert and Bailey, 2005) which presented a barrier to meaningful reform of police institutions. Costa and Basombrío argue that in the case of Peru, the "the core of everything lay in leadership problems which inhibited the pursuit of consistent and resolute policies to punish unauthorized behavior, confront corruption and ensure political, public and community support for police reform (Costa and Basombrio, 2004); thus, two elements, increased crime and weak civilian leadership, united to preserve and strengthen the significant autonomy of police institutions. However, their autonomy and freedom of action did not prove effective in reducing crime. On the contrary; the popular perception in the region is that “traditional” methods of crime control are at best inadequate to promptly and effectively confront the problem.
Except in Central America, the lack of transparency and high levels of autonomy remained unaddressed despite such failures and no meaningful institutional changes took place. An especially interesting case involves Chile where Hugo Frühling observed that:
… police institutions and their intelligence agencies exhibit a significant level of operational autonomy from the country’s political authorities. The powers of intelligence authorities are inadequately regulated and disciplinary proceedings are purely internal, lack transparency, and are not subject to supervision by other institutions "(Frühling, 2003).
This example is particularly relevant because of the positive public perception of Chilean police services and their low level of corruption.
Similar problems exist in Argentina where, for example, entrenched networks of illegal activities are evident among provincial police forces, which expand whenever violence increases. In fact, several authors claim that "it is impossible to obtain information concerning public complaints of police misconduct in any South American country" (Frühling, 1998). Similarly, Rico and Chinchilla assert that while the Latin American police crisis has been confronted in three ways (first, by demilitarization of the organizations responsible for public order; second, by subjecting the police to the rule of law; and third, by depoliticizing the police and transforming them into institutions of state service), such policies have been obstructed because regional police are “costly, extremely inefficient, corrupt institutions with high incidences of human rights violations” (Rico and Chinchilla, 2006). Both authors argue that solution of the police crisis must be based on "transformation of a purely theoretical and memory oriented approach into one based on practice and study; on experiential analysis and a commitment to fighting corruption and police abuse by “overcoming the shortcomings of existing police discipline regulatory systems and strengthening monitoring and supervision mechanisms, both internally and externally’" (Rico and Chinchilla, 2006). Stressing that point, Frühling posits that modern police are characterized by professionalism, a devotion to public service and specialization, i.e., clear differentiation of police and military functions "(Frühling, 2003). As Rico and Chinchilla indicate, perhaps the main problem facing police is the failure to distinguish their role from that of the army since as long as the issue of separation of police and military functions is not clarified, problems hindering adoption of a civilian police model respectful of human rights will continue"(2006). An additional consequence of militarization of the police is that they have come under the direct command of the armed forces in Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Panama, Paraguay, Venezuela and Central America (FLACSO, 2007).
It seems clear that police demilitarization can be implemented using crime and violence reduction strategies employed in Western Europe and the United States. Among their key elements, such strategies would involve a change in police doctrine through incorporation of democratic values into police activities. This can be accomplished by requiring that police be bound by a code of conduct acceptable in terms of human rights, by use of sophisticated methods to assess the impact of police crime reduction strategies and finally, by a concerted effort to develop an investigation and response system addressing public complaints (Frühling, 2004).
Regrettably, there is a current perception that military participation in police functions may be unavoidable (Dammert and Bailey, 2005). Democratic governments are being torn by political pressure to appear efficient in combating crime, but their police forces are at best inefficient, if not corrupt. While politicians realize that the security problem requires a long-term solution, electoral cycles are at most six years long; therefore, it does not seem "rational" from a short term perspective to assume the expenses required for reforms that will only bear fruit in the distant future. Consequently, they tend to take only symbolic measures such as toughening sentences, lowering the age of criminal responsibility and increasing prison capacity.
The resulting politicization of the security problem negatively impacts the quality of reform initiatives directed at combating crime, reflecting a perverse but entrenched logic that subverts policies into means for responding to public anxiety as quickly as possible rather than as vehicles for meaningful problem resolution .
Reliance on the military to resolve crime related problems is an impulsive reaction that rests on three fundamental factors. First, with the end of the Cold War and the reduced threat of conflict between Latin American countries, the historical role of the armed forces changed, a situation that permitted participation by Chile and Brazil in the [United Nations’] mission in Haiti as well as a significant reduction in the Argentine military budget. Additionally, the military has maintained an active and visible nationwide presence in many countries in the region, working on road, school and primary health facility maintenance all of which has had a positive impact on their perception by the public, which values their professionalism, the large deterrent effect of their presence and their effective training and discipline. Second, since the events of September 11, the United States has redefined “terrorism” in a manner that includes it as new form of “threat” to regional and national security. As a result, the military has become more closely involved with intelligence and police agencies. This situation has had implications in countries where organized crime is officially designated as a threat to national security, mainly in Mexico and Central America. In the latter, the Maras are considered a national threat with the military frequently involved in their apprehension (Casa Alianza, 1997; Byrne 2000; Pereira and Davis 2000). All of the foregoing has resulted in incremental but sustained armed forces participation in public safety issues in countries such as Brazil, Peru, El Salvador, Argentina and Mexico. There are still many unanswered questions concerning the implications and impact of such participation, not only with reference to organized crime but also concerning police institutions which in many cases have again been placed in roles subordinate to military functions. Additionally, the potential for unnecessary use of force by members of the armed forces (who lack the necessary tools to work with the public on a daily basis) has been reopened.
b. Terrorism as a Domestic Enemy: Homeland Security
The separation of police and military functions has been a central characteristic of the North American security sector (Steward, 1941). For decades, the segmentation of police bureaucracy in the area of public safety (discussed previously) did not pose a problem to the system’s ability to address crime related problems. Indeed, published studies provide in depth analysis of the internal challenges faced at each operational level including problems related to corruption, transparency and abusive use of force (Walker, 2007; Weisburd, 2000; Wickman-Crowley, 2003). The events of September 11 resulted in total restructuring of the security sector through creation of the Department of Homeland Security which seeks to coordinate and strengthen the different organizations involved in implementation of counterterrorism strategies. However, in the United States, this profound change has not impacted the strict separation between police and military functions; rather, the institutional perception of each regarding its degree of professionalism continues to play a central role in their institutional and sector development (Huntington, 1956 ).
Opinions concerning internal activities of intelligence institutions such as the CIA vary widely. In fact, part of the "war on terrorism" declared by President Bush involves a domestic security policy requiring subordination of certain liberties in order to minimize terrorism related risks. However, analysts agree that domestic intelligence gathering activities are becoming more sophisticated and more focused on activities within the United States itself (Lyon, 2003), thus the line between domestic and national security has been blurred (e.g., the inclusion by the Department of Homeland Security’s Total Information Awareness Office of information concerning United States citizens’ banking, medical, airline, newspaper subscription and other personal data in its terrorist detection system; Lyon, 2003, p. 91). Even more troubling is the increased surveillance authority granted to federal agencies, erasing the line between criminal investigations and those involving the new intelligence concept of “domestic terrorism” (Natsu, 2002, p. 059). Nonetheless, it remains clear that military and police functions in the United States are not coordinate, do not overlap and a clear difference remains in their missions, tasks and objectives.
It is remarkable that such marked difference in roles is maintained and defended domestically in North America but is not promoted in its foreign policy towards Latin America. In fact the "war on terror" is accompanied by the "war on drugs", a major investment in terms of international cooperation. Efforts to eradicate drug crops are encouraged by government officials who emphasize United States military involvement in issues involving public safety. For example, in March of 2003, James Hill, the commanding general of the United States Southern Command (Southcom), explained that
… the threat to countries in the region does not come from the military force of an adjacent neighbor or from a foreign invading power. Rather, "today's foe is the terrorist, the narco-trafficker, the arms trafficker, the document forger, the international crime boss, and the money launderer" ….
(WOLA, 2004) , a situation that has been coupled with increased United States aid to develop common police and military tactics.
4. Abusive Use of Force: From Buenos Aires to L.A.
The police, who are responsible for law enforcement and maintenance of public order, enjoy a monopoly on the use of force. This unique police power emphasizes the need to shield professional institutions from political obligations. Unfortunately, the reality in Latin America as well as in the United States is that police organizations are tainted by evidence of excessive use of force (CELS, 2002; Saín 2004; Tucker, 1997), discriminatory actions against racial minorities (Weitzer and Tuch, 2004), and even participation in organized violations of human rights (Basombrio, 2003; Chevigny, 1991; Fuentes, 2005). Abusive use of force has become a central issue faced by police organizations (in the case of North American) and by governments (in Latin America), a situation which requires resolution of serious issues in order to break with the impunity enjoyed by a decades old institutional culture and logic. While the problem is present in both contexts, responses have been mixed and the results thus far have been very different.
a. The Hidden Problem of Police Abuse
One of the main challenges faced by public security organs in Latin America lies in how to establish effective mechanisms of public safety which concurrently guarantee respect for human rights (and Birbeck Gabaldon, 2002) while assuring that freedoms and rights are not converted into bargaining chips in the quest for purportedly higher levels of security. In many countries, the promise that democracy would lower the levels of force used by the police has not been kept (Pereira and Davis, 2000). Rather, the perception that abuses were inherent in the authoritarian past but would not exist in democratic regimes (Fuentes, “En Prensa”) resulted in the exclusion of the police from participation in reform processes which, however, affected military institutions. Consequently, in many countries things have changed only minimally; rather, as suggested by Fuentes (2005), most countries in Latin America lack the basic legal framework necessary to protect citizens’ rights from police abuse.
The fact that at the beginning of the 1990s police in many countries in the region were not required to inform detained persons of their rights is not a trivial matter. Detainees were also denied other fundamental rights such as the right to contact an attorney or family member at the time of their arrest. It was not until the middle of that decade when most countries in the region re-embraced democracy that citizens obtained fundamental rights like the right to "remain silent while under arrest and the right to contact a lawyer" (Fuentes, 2005) and it has only recently become compulsory in Mexico to read detainees their rights.
The causes of police abuse in Latin America are many and can be traced to historical, cultural and institutional roots. As suggested by Pereira and Davis (2000), the use of violence and involvement in politically motivated actions has existed in most countries since police institutions were first organized. In fact, in many cases the police were imbued with key political support roles (including coercive functions) at the time of their creation. This was evident during the military dictatorships in Latin America’s “southern cone” as well as in the Central American civil wars.
A study conducted in various countries in the region by Birkbeck and Gabaldon concluded that "police willingness to act was influenced by a citizen’s attitude and behavior towards them during an encounter” (2002, p. 239) and that those situations were subject to deterioration when the encounter involved members of society characterized by limited knowledge of social proprieties (e.g., young people from lower social strata). Looking at the issue from a different perspective, Lopez Portillo believes that "analysis of the potential for police abuse starts with consideration of the broad discretion exercised on an ongoing basis by police agents and their lack of accountability for day-to-day decisions" (2005). Police officers usually spend much of their professional lives working with little oversight or external scrutiny, which increases their perception of autonomy and facilitates participation in illegal activities. Authors such as Dammert and Bailey (2005), Lopez Portillo (2005), and Rico and Chinchilla (2006) suggest that in every nation analyzed, external review mechanisms should be complemented by procedures for internal review and by reformation of values, systems, tactics and procedures.
In addition to the foregoing, some police institutions are marked by corruption and even by active participation in mafias linked to organized crime , situations that result in the use of the police monopoly on force for criminal purposes turning the police into a threat to public safety. As Chevigny explains, the relationship between police and crime is complex. In part, “it keeps predatory criminals involved in illegal activities while it concurrently facilitating police involvement in serious crimes (e.g., kidnapping), creating a vicious circle where police protection becomes increasingly necessary” (2003).
News reports of civilians killed in clashes with police increase daily. The Center for Legal and Social Studies (CELS) in Argentina systematized information pertaining to civilians killed in clashes with the police from 1996 to 2001. Such information disclosed a rising annual trend starting with 66 incidents in 1996 increasing steadily to 125 incidents in 2001 (CELS, 2002). Similarly a recent Brazilian study of mortalities attributed to police action in nineteen Brazilian states disclosed more than 7,800 fatalities during the period from 1994 to 2001 (Ahnen, 2007). Finally, during the past year Human Rights Watch has complained of excessive use of police force in various countries in the region including Chile, Mexico and the Dominican Republic. Each of these cases presented different facts; therefore, a conclusion that human rights violations are systematic in Latin America is far from supportable; however, it can be stated that inadequately addressed allegations of indiscriminate use of police force continue to be reported almost everywhere in the region.
Undoubtedly, the increases in crime and in public insecurity have led to public demands for increased efficiency and harsher penalties. This situation has reached extremes such as existed in Buenos Aires where candidates with clear links to human rights violations and indiscriminate use of force were elected as mayors (Gonzalez, 2006). The regional appeal for punitive action has made it plausible to “justify” alleged police abuses as necessary because of the complexity of the crime problem. An interesting example of the foregoing involved public reaction to suspension of the "arrest on suspicion" power used by Chilean police to stop people for identification and background checks (especially young people in popular areas), a strategy also used to control certain social sectors stigmatized as violent or criminal. The public reacted with outrage at the perceived "light touch" and "limitation on police action" which led to a governmental disciplinary and legal backlash.
Fuentes and Chevigny argue that police human rights violations can be controlled and contained through a variety of institutions and mechanisms confirmed through certain regional experiences (2005 1991). Undoubtedly, governments are capable of establishing judicial procedures that limit such violations by imposing punishments that make examples of violators through both internal disciplinary procedures and civil and criminal actions. In their opinion, required administrative oversight should involve both an internal affairs department with a degree of institutional independence and external institutions such as ombudsmen or auditors. In that manner, initiatives that do not involve fundamental internal police reforms can still lead to significant decreases in abusive use of force. Paradoxically, to date there are few instances where processes focusing on the quality of responses to citizen complaints, respect for human rights and transparency have been treated as priorities; a situation linked to the non-participation of police institutions in democratic reform processes (Lopez Portillo, 2005).
b. NY and LA: Isolated Cases?
The video of police abuses committed against Rodney King in Los Angeles and reports of torture in a New York police station are graphic examples of the dark side of North American police activities, and they are not isolated incidents. North American police institutions face a serious abuse of force problem whose most important variable involves racial differences. In fact, Human Rights Watch recently issued a report which states that "police abuse is one of the most serious and divisive human rights violations in the United States" (1998). In this regard, there are many studies that disclose a greater incidence of police brutality against ethnic minorities, especially blacks (Weitzer, 2004). Even when other minorities are taken into account, the over-representation of blacks among the victims of police abuse is obvious. Thus, for example, a recent study by Amnesty International found that incidents of police abuse are linked to racial profiling where skin color increases the chances that those identified as lesbian, gay and transgender (LGBT by its English language acronym) tend to be severely mistreated by the police. Additionally, it is people of color that are most concerned about the police abuse problem. Thus, ethnicity has become the main element in predicting whether police action will be negatively interpreted since, on the one hand, it is in fact blacks and Latinos who most frequently complain of conflicts with the police, and on the other, it is they who generally live in high crime rate neighborhoods where police intervention is more frequent and offensive (Weitzer and Tuch, 2004). This deep division of North American society is visible even among police officers who perceive levels of violence towards minorities differently depending on their racial origin. For example, one study disclosed that the perception of police action by black police officers is radically different than that of their white colleagues and even than that of other minority officers (particularly Latinos). Indeed, responding to a question about the likelihood that police use force to a greater extent against blacks or other minorities, respondents who agreed diverged drastically among racial lines with 47 percent of the black police officers agreeing that was the case while only 4.5 percent of white police officers concurred (Weisburd et. al., 2000).
The widespread perception in the black community is that the police are biased and use force indiscriminately. Significantly, this perception does not vary based on the police strata involved (i.e., federal, state or local). The perception by police officers is different, but with worrisome qualifications. Thus, for example, in a study conducted by the European Union’s Department of Justice, interviewers found that while the majority of police officers disapproved of the use of excessive force, 25 percent said that use of illegal force to control a person who had assaulted a police officer was acceptable. Moreover, 40 percent agreed with the statement that adherence to rules was incompatible with success in their work. The existence of a culture of silence was confirmed when 22 per cent stated that their departments sometimes (or regularly) used more force than necessary but that generally such incidents were not reported (52 percent declared that they had not denounce such abuses ; Weisburd et. al., 2000). Although significant progress has been made in recent years involving citizen initiatives developed to address this problem, all of the foregoing paints a still unresolved panorama concerning reduction of police brutality in the United States . A number of police departments have developed programs and initiatives aimed at reducing the use of force by their members and many also confront a much deeper problem that divides North American society: racism.
5. “Accountability” and Transparency
Since the 1970s police studies in North America (and more recently in Latin America) have emphasized development of mechanisms and systems to provide higher levels of accountability at all levels of police activity (Varenik, 2006) as well as the need to increase transparency with respect to police work and police related information. Suggested accountability systems include both individual (focused on actual police officer’s day to day activities) and institutional accountability. Both need to be addressed on parallel tracks in order to attain the required synergy as well as the mutual support required to consolidate such initiatives.
Accountability lies at the heart of a series of mechanisms designed to regulate exercise of discretion and to limit poor performance, bullying, corruption and inefficiency. Law enforcement organizations’ traditional, consolidated levels of autonomy pose natural barriers to development of accountability systems involving topics as varied as resource management and crime statistics (FLACSO Chile, 2007); a situation that, in the case of Latin America, requires fundamental reform processes that increase institutional and social control over police organizations. Experiences involving efforts to attain these objectives are mixed at best and are too frequently negative (Varenik, 2006; Costa and Basombrio, 2004). In general, Latin American institutions have demonstrated their limited flexibility in the face of change and blatant institutional opposition to reform processes that involve accountability mechanisms (Dammert and Bailey, 2005; Rico and Chinchilla, 2006; Tulchin and Frühling, 2003). On the other hand, progress has been significant in achieving higher levels of accountability among North American police in three areas (Walker, 2007): First, the Violent Crime Control and Law Enforcement Act (1994) authorizes the Department of Justice to prosecute police departments that demonstrate "patterns of abuse" as well as to seek institutional changes to confront such situations. Secondly, the creation of the Early Intervention System (EIS) permits establishment of a system to administer and manage day to day police activities which in turn leads to generation of intervention alternatives from senior police commanders. Finally, civilian organizations with independent investigatory capabilities involving allegations of police misconduct have proliferated during the last few decades.
A similar situation exists in relation to transparency of police information. While Latin American police institutions rely on websites that provide some information concerning police career options, police training curricula, police officers’ rights and duties, and promotion criteria (FLACSO, 2007); information available to members of the public interested in police careers is limited and incomplete. Additionally, widespread recognition of shortcomings in the region’s crime data information systems has resulted in endorsement of systems involving greater government control over crime data management processes and mechanisms, although they are still inadequate (Dammert and Arias, 2007). In contrast, North American law enforcement institutions have an obligation to make training curricula, operating regulations, training formats and promotion policies publicly available. Such information is not only accessible at official organization websites but is also maintained at centralized locations within respective institutional facilities. Obviously there is room for improvement in terms of the information available but the policy of openness with respect to police administration is undeniable.
As to information concerning crime databases in the United States, it is published (in some cases daily) by the respective police departments and also organized systematically by the Department of Justice. Collection of substantial quantities of studies relating to these issues has been made possible by the willingness of academic institutions (e.g., the National Consortium on Violence Research ) to make their informational resources available.
6. From Community Policing to “Policía Comunitaria”: The Migration of Concepts and Policies
The continuous migration of security programs and strategic and political ideas from the United States to Latin America is indisputable. Thus, for example, New York City’s success in addressing security issues is not only well known but efforts have been made to duplicate it through recruitment of former Mayor Rudolph Giuliani by Mexico City and of former police commissioner William Bratton by the cities of Guayaquil, Lima and Buenos Aires, as major security consultants. Additionally, agencies varying from private institutions (such as the Manhattan Institute) to multilateral lending agencies (especially the Inter-American Development Bank) have implemented initiatives designed to duplicate programs developed in North America. Terms such as Compstat, community policing, zero tolerance, Broken Windows, Neighborhood Watch, Crime Control TV, drug courts, and probation are now common in Latin America. While migration often requires conceptual adjustments in new environments, in some cases it “objectifies" concepts turning them into fashionable “buzz words” without much substance. In this context one of the most recognized police strategies in Latin America is the concept of community policing. Implemented in part on the basis of its success in the United States, it helps lower levels of public mistrust in police, develops vigilance systems at grass roots levels, and reduces levels of police abuse and corruption. However, as discussed below, the models developed in Latin America differ significantly from the original approaches developed in both North America (community policing) and in Europe (police proximity to public).
a. The Origins of Community Policing
American police have undergone a major change since the end of the 1970s when the concept of community policing was first put into effect. The view that police institutions should be professionalized which became prevalent during the early 1900s led to alienation of police from the communities they served and to an attitude that police and public where somehow different. Thus, it was deemed appropriate for police officers to have only limited personal interaction with the public, permitting evolution of a distancing which facilitated police monopolization not only of the use of force but also of all other crime control capabilities. This strategy of police expansion and action lost favor during the period starting in the mid-1960s through the 1970s when it became clear that American society had changed and citizen protests dramatized the gap that had developed between the public and the police. During that time, varied social movements engaged in serious clashes with police who seemed helpless and ineffective in the face of public criticism. In reaction, internal financing was made available by a number of police departments to fund studies investigating police practices, management methods, positive as well as negative aspects of institutional structures and other related issues. Results proved interesting as some conflicted with myths concerning police activities, for example: studies found that serious crimes were not significantly deterred by rapid police responses (Kansas City Police Department, 1980); that direct responses to crime reports were more effective than random patrols (Farmer, 1981); that personal acquaintance with members of the community was valuable in that it led to discovery of local crime patterns and also because it led to improved police field work attitudes; and finally, that shift lieutenants and sergeants play a central role in planning and implementation at the local level (Boydstun and Sherry, 1975).
Based on such findings, an impressive number of conceptual and empirical studies on community policing, its roles and results, have been undertaken which, in turn, have made community policing a continually evolving and redefined concept. That's why it is important to emphasize that expansion of community policing in the United States goes hand in hand with study and analysis designed to improve such strategy and to identify the areas that need to be refined for the various contexts in which it is implemented.
Despite the changes and local variations in this police action strategy, it has two key identifying elements: community partnership and a problem-solving strategy. First, recognition that local communities are important participants capable of developing and executing initiatives either on their own or in association with the police is an essential aspect of this working strategy. Thus the public is seen as a strategic partner helping to realize preventive tasks in conjunction with the police. The relationship may include citizen concerns involving issues that are not strictly criminal matters such as nuisance noise abatement and sanitation, which means that police training will have to change in order to develop police officers prepared to confront such situations. Secondly, problem solving is a critical element because community police are organized with the expectation of replacing reactive activities traditionally used by the police with specific methodologies and strategies to identify potential problems facing a community, permitting more accurate prediction of potential responses.
Clearly, implementation of this methodology involves profound changes in the structure and administration of police organizations. On the one hand, room for more decentralized decision-making is required in order to allow police officials to recognize changes in week-to-week criminal activity and redefine their patrol strategies. In fact, in terms of staff rotation, the community police concept puts into question the effectiveness of permanent personnel changes since development of trust is not a short-term task. In addition to the foregoing, the foot patrol is a key tool in establishing direct and real contact with the population but conflicts with the use of vehicles as the main police-work tool. Finally, in order to achieve positive results, police should establish systems to monitor and evaluate implementation of such programs. Many studies have been undertaken from this perspective and have undoubtedly provided essential materials used in making community policing an effective strategy for crime prevention and control.
b. Community Policing in Latin America
The increase in crime and problems involving the lack of public trust in the police demonstrated the limitations of police strategies used until the start of the 1990s. Indeed, evolution of police institutions viewed by the people as remote and even counterproductive became one of the main barriers to advancement of crime prevention and control strategies in virtually all Latin American countries. Within this framework, and heavily influenced by what was perceived of as a successful American experience, several initiatives dubbed "community policing" developed; however, it should be noted that each experience is unique and presents its own special challenges, especially in relation to the kind of participation sought (Frühling, 2003).
Rico and Chinchilla claim that the community policing system has proved successful in crime prevention. Quoting Loubet, they conclude that community policing exists when, in the context of a community reflecting characteristics of a global society, some of the more important aspects of internal social regulation are protected through one or more designated institutions acting on behalf of the group, with authority, as a last resort, to employ physical force "(Rico and Chinchilla, 2006). In the same vein, Frühling asserts that an appropriate relationship between the police and the community results in a reduction of cases involving police abuse and misconduct (2003). However, supervision of police through a relationship with the citizenry may take several forms, it may be legally formalized (as in community policing) or it may occur as a natural consequence of popular participation in crime prevention programs (Frühling, 2003; Dammert , 2005). Tulchin posits that because participation by the citizenry [in police related affairs] is not traditional in the region, there are at least three major obstacles to proper functioning of community policing: first, in countries that experienced dictatorships, it is difficult to convince the public to become involved with issues of justice and public order; second, the absence of a bond of trust between the public and police hampers communication between the two groups; and third, downsizing of the state has resulted in an increase of a private security alternative (2003). On the other hand, Mesquita Neto and Loche believe that the establishment of community policing meets two criteria. From the perspective of the police, it is a strategy that allows rapprochement with the public while at the same time promoting community cooperation in crime prevention and control. From the perspective of the community, it is a strategy that on the one hand encourages citizen participation in the formulation and implementation of policies on public security (2003) and on the other, has become a public police accountability mechanism because of the constant interaction between the population and members of police organizations.
It is worth noting that while experiences are many, empirical studies are scarce. Most analyses involving these initiatives are descriptive and are based on changes made to police institutions, a situation contrary to the perspective of North American practices and studies. For example, most regional initiatives do not involve police forces in general but rather involve creation of units operating under the "community policing" title charged with developing projects for linkage with the public but without major changes in the overall police structure. Similarly, such initiatives have not had the required impact on decentralization of decision-making hierarchies. Indeed, in most countries centralization leaves limited capabilities for local decisions (FLACSO, 2007). Another element missing in the Latin American experience is the "problem solving" paradigm.
Undoubtedly a reactive vision capable of realizing even a limited analysis of police intelligence in order to predict the evolution of varied criminal acts and phenomena has yet to be attained.
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Born in Manizales, Caldas, Colombia on July 22, 1946. Left Colombia in 1952 with parents and was raised in several areas of the United States of America, including the states of Florida, New York, North Carolina and South Carolina. Separated with three sons, Billy, born in 186, Alex, born in 1988 and Edward born in 1990.
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Graduate Certificate in Translation Studies, University of Florida, 2006 (Spanish into English). Graduated from New York University, School of Law, Graduate Division in 1977 (LL.M. [post-doctoral master of laws] - International Legal Studies). Graduated from St. John's University, School of Law in 1976 (J.D. [juris doctor]). Honors included Dean's List, Multiple American Jurisprudence Awards, graduated in the top 10% of combined law school classes. Graduated from the Citadel, the Military College of South Carolina in 1968 (B.A. [bachelor of arts], Political Science). Graduated from Eastern Military Academy in Huntington, New York in 1964.
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Current member of: American Translators Association (and numerous of its divisions); Eastern Military Academy Alumni Association (vice chairman of the board of directors); Libertarian Party; Citadel Club of Central Florida (director, founder, president and past chairman); Association of Citadel Men (life member).
Former member of: the Florida Translators Association (now dissolved); Libertarian Party of Marion County, Florida (founder and past chairman, also former member of the Libertarian Party of Florida’s Executive Committee); the Citadel Brigadier Club, the Orthodox Christian Fellowship, the United Nations Association of the United States of America, the New York State Historical Society, the Yorker Club, the Lawyers' Club (New York City, now non-operating), the Kiwanis Club of Belleview [Florida] (Charter Director); the New York State Bar Association; the American Bar Association; the Association of the Bar of the City of New York (past member of its inter-American affairs committee and a number of subcommittees thereof), L'Union International des Avocats.; the Cato Institute; the American Civil Liberties Union; the Heritage Foundation; and, the Academy of American Poets. Past president, the Marion County Parents' & Schools Council.
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Current
Universidad Autónoma de Manizales: Currently, professor, International Relations Office, Directorate of Human Welfare and Development, responsible for advanced courses in English for the university's faculty, development and implementation of the program of Spanish for Foreigners, translation of academic papers already published in Spanish for republication into English, the university's student and faculty exchange programs with United States universities, and, development of intensive English programs in the United States for the university's personnel and students. Instituto de Idiomas (2007-2008). 2004 to present, managing member of Advanced Translations Group, LLC, a Florida limited liability company owned by the Southeast Companies, Inc., engaged in the business of providing Spanish to English translation and interpretation services on a free lance basis. Writer and poet.
Historical
1968-69, Consumer Relations Manager for the Burnhard Ullman Company. 1969-1977, Eastern Military Academy (professor, chairman social studies department, chairman foreign languages department, president international division). 1977, Issues research staff (volunteer) in the Mario Cuomo Mayoralty Campaign. 1984-1986, served as a presidential appointee to a local United States Selective Service Board. 1984-1989, served as the chairman of numerous arbitration panels for the National Association of Securities Dealers, Inc. 1977 to 1993, private practice of law in Florida and New York. 1995 to 2001; Managing Member of Diversified Corporate Consulting Group, LLC; Genesis Consulting Group, LLC; and, International Marketing Consultants, LLC; all Delaware limited liability companies engaged in providing consulting services through their principals and through a series of strategic alliances with independent consultants, in the following areas: international trade, marketing & sales; media relations; regulatory compliance, mergers, acquisitions divestitures and reorganizations; strategic planning; corporate structuring and re-structuring; merchant banking; investment banking; professional recruitment, supervision and training; executive personnel recruitment and training; investor relations and screening; product license acquisition; and, general business and financial matters. 1997 to present, Director and Vice President of The Southeast Companies, Inc., (previously Southeast Marketing & Promotions, Inc.) a Florida corporation formerly engaged in entertainment production, talent management and, through the Liberty Group (an independent division), engaged in political consulting. 1998 to 2003, served as a designated member of the Calvo Family Spendthrift Trust to the Yankee Companies, LLC, a Florida limited liability company and as an officer and director of the Yankee Companies, Inc., a Florida corporation, providing consulting services to two family trusts, each engaged in development stage investments in small public companies.
Biography listed in Who's Who in the South & Southwest, 1983 and 1984.
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